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Finances et fiscalité

Loi de finances 2022 : deux mesures importantes pour les intercommunalités

La loi de finances pour 2022 comporte peu d’enjeu pour le bloc communal mais l’obligation de reverser une partie de la taxe d’aménagement à l’intercommunalité et la nouvelle définition de l’effort fiscal méritent d’être étudiées. Ces dispositions pourraient avoir à court ou moyen terme des impacts significatifs pour les intercommunalités.

La taxe d’aménagement instituée par une commune devra être partiellement reversée à l’intercommunalité

La taxe d’aménagement est un outil fiscal précieux pour financer le développement urbain. Elle permet le financement des équipements publics (réseaux, voiries) communaux et intercommunaux dont vont bénéficier les futures constructions. La loi de finances pour 2022 (article 109), en adoptant un amendement soutenu par Intercommunalités de France, modifie les modalités de répartition de la taxe d’aménagement et donne satisfaction à une revendication ancienne.

Pour mémoire, l’institution de la taxe d’aménagement est liée à la compétence urbanisme et droit des sols.  Elle est ainsi instituée de plein droit dans les communes dotées d’un plan local d’urbanisme (PLU), ainsi que (sauf renonciation de leur part) dans les communautés urbaines et les métropoles (y compris la métropole de Lyon, mais pas dans la métropole du Grand Paris).

Elle peut également, être instituée dans les communes qui ne sont pas dotées d’un PLU ou dans les communautés de communes et d’agglomération compétentes en lieu et place des communes en matière de plan local d'urbanisme et sous réserve de délibérations concordantes des communes (dans les conditions de majorité qualifiée requise pour la création d’une intercommunalité) et de l’intercommunalité.

Lorsque la taxe d’aménagement (TA) est perçue au profit de l’intercommunalité, le code de l’urbanisme prévoit que « tout ou partie » doit être reversé aux communes, les conditions de reversement étant fixées par délibération. En revanche la réciproque, c’est-à-dire le reversement de tout ou partie de la TA des communes vers les intercommunalités, n’était jusqu’alors pas obligatoire mais simplement facultatif.

La loi de finances pour 2022 corrige cette anomalie et harmonise les règles de reversement : elle impose aux communes ayant institué une taxe d’aménagement d’en reverser une fraction à leur intercommunalité.

A plusieurs reprises Intercommunalités de France avait pointé cette absence de parallélisme eu égard aux obligations qui étaient faites aux groupements mais pas aux communes. Ce qui a pu être interprété par certains comme un « enrichissement sans cause ». De fait, le pilotage des opérations d’aménagement qu’il s’agisse de logements ou d’une zone d’activité économique, est très souvent une compétence intercommunale. De plus, la taxe d’aménagement étant principalement dédiée au financement des équipements attachés à des opérations d’aménagement (hors ZAC), il semblait logique que les intercommunalités puissent en bénéficier. Aussi, notre association se félicite de cette modification qui va dans le sens d’un meilleur équilibre dans les relations entre communes et intercommunalité.

Cette disposition est d’application immédiate, pour les permis de construire (d'aménager et de déclaration préalable de travaux) qui seront déposés à partir du 1er janvier 2022.

Reste à définir les clés de partage pour rendre effectives les obligations de reversement de la taxe d’aménagement entre communes et intercommunalité, qui devront passer par des délibérations concordantes, les dispositions existantes restant en vigueur. Ces délibérations, devront prendre en compte les charges des équipements publics et assimilés assumées par chaque collectivité concernée en lien avec leurs compétences respectives. Mais elles pourraient également s’appuyer sur une sectorisation appropriée des taux de la taxe d’aménagement appliqués sur le territoire.

Cette sectorisation a été rendue possible par le décret de novembre dernier : la collectivité qui a institué la TA peut appliquer un taux modulable de la taxe, allant de 1 % à 5 %, selon un découpage de son territoire en secteurs. Ces secteurs sont définis et présentés par référence aux documents cadastraux. Selon ce décret, ils peuvent être délimités « par unité de découpage cadastral, c’est-à-dire par section cadastrale entière, ou par unité foncière cadastrale, c’est-à-dire par parcelle ». En revanche, la sectorisation « infra-parcellaire » reste interdite. En effet, le décret précise que « la limite entre deux secteurs ne peut en aucun cas traverser une ou plusieurs parcelles, chaque parcelle ne pouvant qu’être entièrement incluse dans le périmètre d’un seul secteur ».

La collectivité compétente doit délibérer avant le 30 novembre de l’année N-1 pour une application au 1er janvier de l’année N.

 

Ces modifications vont dans le sens d’une solidarité renforcée entre les intercommunalités et leurs communes membres, et faciliteront la prise en compte de la taxe d’aménagement dans les pactes financiers et fiscaux.

 

 

Evolution des indicateurs financiers

L’article 194 de la loi de finances pour 2022 poursuit le travail de réforme des indicateurs financiers entamée en 2021. La dernière loi de finances tirait les conséquences de la réforme de la fiscalité locale, à savoir la suppression de la taxe d’habitation sur les résidences principales, mais aussi la réduction par deux des valeurs locatives des locaux industriels. Cette modification du panier de ressources des collectivités rendait nécessaire une adaptation des indicateurs financiers (potentiel fiscal et financier, effort fiscal, coefficient d’intégration fiscale) utilisés dans le calcul des dotations et fonds de péréquation.

 

  • Concernant le potentiel fiscal

Pour les intercommunalités, le potentiel fiscal intègre la TH sur les résidences secondaires et autres locaux meublés non affectés à l’habitation principale, la nouvelle fraction de TVA, la compensation des intercommunalités contributrices au FNGIR subissant une perte de bases de CFE.

Le périmètre du potentiel fiscal et du potentiel financier des communes est élargi et intègre des ressources supplémentaires :

- la taxe sur les pylônes,

- la taxe locale sur la publicité extérieure (TLPE),

- la majoration sur les résidences secondaires,

- les DMTO (taxe additionnelle sur les droits de mutation à titre onéreux et le fonds de péréquation des DMTO) pris en compte de façon moyennée sur 3 ans,

- le prélèvement sur recettes de compensation des communes contributrices au FNGIR subissant une perte de bases de CFE institué l’an dernier (article 79 de la LFI pour 2021).

 

  • Concernant l’effort fiscal

Les paramètres de calcul de l’effort fiscal, indicateur conçu pour mesurer la pression fiscale qu’une collectivité fait peser sur ses ménages, évoluent également. Le CFL avait, dans une résolution prise en juillet 2021 évoqué plusieurs évolutions possibles, notamment, l’intégration du revenu des ménages. Il avait proposé, dans l’attente de travaux ultérieurs, « une simplification, à titre transitoire, de l’effort fiscal visant à le recentrer sur la mesure des ressources fiscales mobilisées par une commune par rapport aux ressources fiscales qu’elle peut effectivement mobiliser ».

Le projet de loi de finances en a fait une traduction radicale, oubliant au passage l’aspect transitoire de cette disposition. La nouvelle définition de l’effort fiscal soustrait désormais dans le calcul de l’effort fiscal d’une commune l’apport de la fiscalité intercommunale, y compris le poids de la TEOM/ REOM.

Anticipant les difficultés de ces évolutions et souhaitant pouvoir disposer de simulations avant tout changement, Intercommunalités de France avait déposé un amendement pour supprimer cette disposition. Il n’a malheureusement pas été adopté.

Il est prévu que cette disposition ne rentre en application qu’à compter de 2022. Mais d’ores et déjà plusieurs intercommunalités s’inquiètent des conséquences désastreuses que cette mesure pourrait avoir sur leurs dotations (péréquation verticale et horizontale).

Les nouvelles modalités de calcul de l'effort fiscal entrent bien en vigueur en 2022. Toutefois, l'effort fiscal et l'effort fiscal agrégé seront affectés d'une fraction de correction : la neutralisation de la réforme sera intégrale en 2022, et la fraction de correction décroîtra progressivement de 2023 à 2028. Les nouvelles modalités de calcul ne commenceront donc à produire des effets sur la répartition des dotations et fonds de péréquation, et en particulier du FPIC, qu'à partir de 2023.

Surtout, le sens donné à ces nouvelles modalités du calcul du l’effort fiscale est choquant. En limitant la notion d’effort fiscal des communes aux seuls produits communaux, c’est la notion même d’intégration fiscale qui est remise en cause. Les communes membres d’une intercommunalité ayant un produit fiscal important, vont voir leur effort fiscal chuter avec des conséquences en chaine sur leurs dotations. Une sorte de « prime à la non intégration », incitant les communes à lever de la fiscalité à leur niveau plutôt qu’à celui de l’intercommunalité pour majorer leur effort fiscal. Cette disposition perturbe fortement les travaux engagés par les intercommunalités concernant le partage du foncier bâti économique en lien avec la réforme de la TH.

Saisi par les sénateurs qui estimaient que la modification de l’effort fiscal remettait « en cause le caractère objectif et rationnel de cet indicateur en induisant une différence de traitement injustifiée entre les communes appartenant à des EPCI dans lesquels, en raison des choix locaux qui y sont opérés, une part plus importante des bases fiscales est mobilisée au profit de l’intercommunalité », le Conseil Constitutionnel a considéré que cet article ne méconnaissait aucune exigence constitutionnelle : « ces dispositions, qui se bornent à modifier les modalités de calcul de l'indicateur d'effort fiscal de chaque commune, n'ont pas, par elles-mêmes, pour objet d'attribuer des dotations de péréquation ou d'en déterminer le montant » a-t-il estimé.

 

De longue date, Intercommunalités de France plaide pour une réforme en profondeur des indicateurs de ressources et de charge et plus généralement des dispositions de péréquation. L’association entend faire des propositions sur ce sujet dans le cadre du nouveau mandat présidentiel. Concernant l’effort fiscal un travail fin de simulations doit être entrepris en vue d’une modification des dispositions de la loi de Finances pour le prochain PLF 2023.

 

 

Contact : Claire Delpech, c.delpech@adcf.asso.fr

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