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Aménagement public et dédommagement des propriétaires expropriés : le Conseil constitutionnel préserve le droit en vigueur

Dans sa décision du 11 juin portant sur une question prioritaire de constitutionnalité (QPC), le Conseil constitutionnel a jugé conformes aux lois fondamentales les dispositions légales en vigueur pour dédommager un propriétaire exproprié pour cause d’utilité publique. L’AdCF et l’AMF s’étaient solidarisées avec la Fédération des Entreprises publiques locales (EPL) pour transmettre leurs observations au Conseil constitutionnel en défense des opérations d’aménagement dont les procédures d’expropriation étaient contestées. En jeu : une remise en cause profonde de l’équilibre des opérations d’aménagement s’il convenait d’intéresser aux plus-values réalisées les propriétaires expropriés.

C’est un « front local » qu’il convenait de constituer entre associations nationales pour intervenir devant le Conseil constitutionnel dans le cadre d’une QPC (Question prioritaire de constitutionnalité) déposée par des propriétaires expropriés. Ceux-ci contestaient les dispositions de l’article L. 322-2 du code de l’expropriation, estimant qu’elles méconnaissent leur droit de propriété protégé par l’article 17 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen.

L’AdCF a été alertée par la communauté d’agglomération du Pays de Gex (actionnaire de la SPL Territoire d’innovation) et par un cas similaire rencontré par la communauté urbaine Angers Loire Métropole (actionnaire de la SPL Alter public). Les deux SPL sont concessionnaires d’opérations dans lesquelles elles acquièrent la maîtrise foncière des emprises, en partie par voie d’expropriation. Des propriétaires expropriés ont formé un recours, revendiquant le bénéfice de la plus-value réalisée par l’aménageur lors de la revente des terrains aménagés.

C’est la modalité de financement des opérations d’aménagement qu’il convenait alors de défendre. La plus-value, qui résulte de la transformation du bien exproprié et de la mise en œuvre de l’opération, sert en effet à financer les études et travaux de l’opération. L’attribuer aux propriétaires expropriés aurait conduit à les indemniser de manière indue au-delà de leur préjudice. Les collectivités auraient été privées d’une recette qui couvre les dépenses de l’opération et atténue la part d’investissement public nécessaire.

 

Par sa décision du 11 juin dernier, le Conseil constitutionnel a rejeté les demandes des propriétaires expropriés, en faisant droit aux arguments développés par les trois associations. Celles-ci ont rappelé au Conseil constitutionnel que le partage de cette plus-value ne pouvait revenir aux expropriés qui n’en sont pas à l’origine. Cette création de valeur résulte de la seule initiative publique de l’opération d’aménagement. Elle finance les dépenses de l’opération et la collectivité est légitime à en bénéficier.

Par ailleurs, la mise en œuvre d’un partage de cette plus-value serait inenvisageable sans risquer de léser les propriétaires dont les biens ne génèrent aucune charge foncière dans l’opération. Il serait également difficile à effectuer dans le temps. Le résultat de l’opération ne s’apprécie qu’à son terme, qui intervient souvent plusieurs années après l’indemnisation des propriétaires. Enfin, le résultat des opérations est souvent équilibré par des subventions publiques, à plus forte raison dans les opérations de recyclage foncier qui se généralisent au fur et à mesure que l’on combat l’étalement urbain. Si les gains doivent être privatisés, les risques de pertes devraient l’être également et il est peu probable que les propriétaires y consentent !

Cette modalité de financement de l’aménagement urbain est certes confortée par la décision du Conseil constitutionnel, mais la procédure engagée par les expropriés n’est qu’une manifestation parmi d’autres des contestations récurrentes dont font l’objet les opérations d’aménagement. Le Conseil constitutionnel a bien souligné que les décisions contestées étaient conformes à la Constitution et aux droits fondamentaux qu’elle garantit.

 

Sa décision du 11 juin précise :

« En interdisant au juge de l’expropriation, lorsqu’il fixe le montant de l’indemnité due à l’exproprié, de tenir compte des changements de valeur subis par le bien exproprié depuis la date de référence lorsqu’ils sont provoqués par l’annonce des travaux ou opérations dont la déclaration d’utilité publique est demandée par l’expropriant, les dispositions contestées visent à protéger ce dernier contre la hausse de la valeur vénale du bien résultant des perspectives ouvertes par ces travaux ou opérations.

Le législateur a ainsi entendu éviter que la réalisation d’un projet d’utilité publique soit compromise par une telle hausse de la valeur vénale du bien exproprié, au détriment du bon usage des deniers publics. Ce faisant, il a poursuivi un objectif d’intérêt général. »

 

Cette décision sécurise une modalité essentielle de financement des opérations d’aménagement d’initiative publique et reconnaît la valeur qu’elles génèrent pour les territoires. Alors que les enjeux de sobriété foncière et les nécessités de reconquête de fonciers complexes accroissent les tensions entre les propriétaires et les collectivités, l’AdCF ne peut que prendre acte, avec soulagement, de la décision du Conseil constitutionnel. Cette dernière stabilise le modèle actuel de l’indemnisation des propriétaires évincés ou expropriés, au regard de la valeur de leur terrain une année avant l’engagement de la procédure d’acquisition, et sans intéressement aux plus-values réalisées par la collectivité pour financer l’ensemble des équipements rendus nécessaires par l’opération d’aménagement urbain.

 

Contact : Philippe Schmit (p.schmit@adcf.asso.fr)

 

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