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Finances et fiscalité

Projet de loi de finances rectificative : un effort de compensation ciblé sur les régies publiques

Alors que progressivement s’installe un « retour à la normale » quasi-généralisé, le gouvernement a présenté en Conseil des ministres le 2 juin un premier projet de loi de finances rectificative pour 2021. Ce projet comporte de nombreuses mesures de transition et de soutien aux acteurs économiques ainsi qu’un article unique consacré aux collectivités locales et à leurs régies publiques en difficulté. Synthèse.

De nombreux dispositifs pour un retour progressif « à la normale »

La disparition progressive des aides d’urgence implique de mettre en place des mesures intermédiaires de soutien des entreprises. C’est l’objet des différentes mesures proposées par le PLFR. Il en va ainsi de la création d’un fonds de transition pour les entreprises avec le renforcement d’une enveloppe de prêts pour le développement économique et social (à hauteur de 600 millions d’euros) et d’une mesure fiscale permettant exceptionnellement aux entreprises de reporter leur déficit de 2020 sur les bénéfices constatés au titre des trois exercices précédents (dispositif du « Carry back »).

Le PLFR prolonge également la durée de vie du fonds de solidarité jusqu’à fin août 2021 et ouvre la possibilité de solliciter un prêt garanti par l’État (PGE) jusqu’à la fin de l’année 2021. Enfin, il prolonge durant l’été les aides au paiement des cotisations sociales des petites entreprises touchées par les restrictions sanitaires.

Comme le souligne le Haut Conseil des finances publiques « l’ensemble de ces dispositions conduit à une dégradation marquée de nos finances publiques ». Le déficit de l’État atteindrait 219,5 milliards d’euros, alors que la prévision associée à la LFI pour 2021 le fixait à 173,3 milliards d’euros et qu’il s’est élevé à 178,1 milliards d’euros en 2020.

 

Un double dispositif pour les collectivités

Concernant les collectivités, le PLFR apporte une double réponse. D’une part, une dotation est destinée à compenser les pertes de recettes tarifaires subies par les services publics industriels et commerciaux (SPIC) en régie ; pertes dues à la crise sanitaire. Ces services étaient restés jusqu’alors dans un angle mort des différents dispositifs de soutien dont le filet de sécurité de 2020 et sa reconduction en 2021. D’autre part, un fonds d’urgence pour les communes et leurs groupements exploitant un service public administratif (SPA) en régie, et dont l’équilibre financier a été fragilisé par une dégradation significative des recettes du SPA.

 

Avec ces mesures, le Gouvernement souhaite ainsi « rétablir une équité de traitement entre les opérateurs privés, fortement soutenus par l’État pour faire face aux conséquences économiques de la crise sanitaire, et les opérateurs publics locaux intervenant dans le champ industriel et commercial, qui ont subi les mêmes diminutions d’activité et n’ont pu être soutenus par leurs collectivités de rattachement. »

Comme le rappelle l’évaluation préalable du projet de loi, « les tiers privés assurant une mission de service public via une délégation de service public ou un marché public ont pu bénéficier de mesures de soutien prévues par l’État (activité partielle pour compenser les dépenses de personnel, prêt garanti par l’État et crédits du fonds de solidarité) ». Les services publics administratifs (SPA) gérés en régie ont pu bénéficier pour leur part, du soutien de leur collectivité, qui elle-même a potentiellement bénéficié du « filet de sécurité » sur ses recettes fiscales et domaniales.

Toutefois, la portée de ces dispositifs peut ne pas avoir été totale. Ainsi, selon le rapporteur du PLFR : « Il est en effet possible qu’une commune n’ait pas ou peu bénéficié du filet de sécurité (du fait d’une bonne tenue de ses recettes fiscales et domaniales face à la crise) mais ait vu sa situation financière dégradée par les fortes pertes de recettes tarifaires d’un SPA qu’elle gère en régie, et qu’elle a subventionné ».

 

Une aide pour les régies mais … pas toutes

Concernant les régies, le dispositif proposé par le projet de loi de finances rectificative est le suivant : les régies constituées auprès d’une commune ou d’un établissement public de coopération intercommunale (y compris les syndicats) pour l’exploitation d’un SPIC et qui sont été confrontés en 2020 à une diminution de leur épargne brute par rapport à l’année 2019 seront compensées à hauteur de 1,8 million d’euros par régie.

Cette aide cependant comportera de nombreuses exceptions.

Ainsi, elle ne concernera pas les SPIC intervenant dans des domaines considérés comme peu affectés par la crise sanitaire (production d’énergie électrique ou gazière, abattoirs, gestion de l’eau ou assainissement des eaux usées, collecte et traitement des déchets des ménages et déchets assimilés, chauffage urbain, pompes funèbres, aménagement, entretien des voiries, laboratoires d’analyse, numérique et secours et lutte contre l’incendie).

Elle ne concernera pas non plus les régies qui ont préalablement bénéficié de mesures d’aide, les régies des remontées mécaniques par exemple, ou qui auraient bénéficié d’une recette du budget principal ou, enfin, celles qui connaissaient, antérieurement à la crise sanitaire, une situation financière difficile marquée par une épargne insuffisante.

Ces restrictions s’expliquent par la volonté de « ne pas cumuler les dispositifs », précise l’exposé des motifs, et ne pas se mettre en travers du droit européen, en matière d’aides aux entreprises en difficulté.

L’importance de ces restrictions risque cependant de réduire fortement la portée de ce dispositif alors que plusieurs collectivités connaissent des situations encore fragiles et le retour à la normale pour les budgets, s’il se confirme dans la durée, ne pourra véritablement s’opérer qu’après 2022.

Les autorités organisatrices de la mobilité (AOM) sont également exclues à ce stade, dans l’attente des conclusions de la mission confiée à Philippe Duron. À ce sujet, l’AdCF s’est impatientée des suites qui seront données aux demandes d’équité de traitement portées par l’association et 82 présidents d’AOM en janvier 2021.

Le rapport de la commission n’apporte à ce stade que de faibles précisions sur le nombre de collectivités potentiellement concernées : « 1 400 services publics regroupant des foires et marchés, des sites touristiques et des offices de tourisme, mais aussi des services de loisirs, de sports et de vacances, comme des campings ou des bases de loisirs ainsi que de nombreux lieux culturels, cinémas, musées et châteaux, théâtres et salles de spectacles… », ni le volume d’aides envisagé.

 

Le point sur les régies

Les collectivités territoriales et établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre peuvent gérer leurs services publics selon les modalités suivantes :

  • gestion directe (régie) ;
  • gestion confiée à un tiers (personne morale distincte de la collectivité ou de l’intercommunalité, privée ou publique) par le biais d’une convention de délégation de service public ou d’un marché public.

La régie est un service public que la personne publique exploite elle-même, à ses risques et périls, en engageant du personnel et des fonds, en achetant des biens et services, en assumant les préjudices causés par le fonctionnement du service aux usagers comme aux tiers.

En réalité, la régie locale peut revêtir différentes formes, dotées de plus ou moins d’autonomie vis-à-vis de la personne publique :

  • la régie peut être simple, gérée directement par les services de la commune ou de l’intercommunalité,
  • elle peut être dotée de la personnalité morale et de l’autonomie financière ; dans ce cas il s’agit d’un établissement public local (régie personnalisée) ;
  • elle peut enfin être dotée de la seule autonomie financière. 

Lorsque les régies sont d’intérêt intercommunal, elles peuvent être exploitées sous la direction d’une commune (agissant comme concessionnaire des autres communes) ou sous la direction d’un syndicat formé par les communes intéressées (c’est-à-dire une intercommunalité sans fiscalité propre).

(Source : Commission de finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire sur le projet de loi de finances rectificative pour 2021)

 

Fonds d’urgence

Le PLFR institue parallèlement un fonds d’urgence pour répondre à la situation des collectivités du « bloc communal » qui auraient subi « des pertes significatives de recettes tarifaires des services publics administratifs qu’elles exploitent, et dont l’équilibre budgétaire s’en trouverait dès lors fragilisé. »

Masi aucune autre précision ne permet véritablement d’en avoir une vision plus éclairée.

Au total, le PLFR évoque une enveloppe mobilisée de crédits nouveaux de 200 millions d’euros. Sera-telle réellement consommée ? Il faudra le mesurer en fin d’année. Pour rappel, l’enveloppe du filet de sécurité de 2020, annoncée à 750 millions d’euros à l’origine, n’a été consommée qu’à hauteur d’un tiers de ce montant ; certaines prévisions de pertes de recettes n’ayant pas été confirmées dans les faits (DMTO notamment)

Le texte devrait être examiné en séance publique le 11 juin.

 

Contact AdCF : Claire Delpech, c.delpech@adcf.asso.fr

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