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Institutions et pouvoirs locaux

Cohésion des territoires : Effets d’entraînement des métropoles sur les économies régionales et coopérations inter-territoriales

Les relations des métropoles et de leurs périphéries sont au cœur des débats publics et des réflexions sur notre aménagement du territoire et les inégalités territoriales. Au-delà des interdépendances économiques entre territoires, qui se traduisent par des flux domicile-travail, des transferts de masses salariales, des redistributions budgétaires… il est également utile d’analyser les coopérations inter-institutionnelles déjà à l’œuvre depuis longtemps ou qui tendent à se développer depuis quelques années.

Les métropoles sont-elles les principaux « moteurs » de leur environnement territorial ? Ou en sont-elles les « prédatrices » ? Au terme d’une décennie de conflits passionnés à ce sujet, engagés depuis le discours de Toulon d’octobre 2008 du président Nicolas Sarkozy et le rapport Balladur de mars 2009, le temps est sans doute venu de reposer les termes du débat en tenant compte, d’une part, de la très forte hétérogénéité des dynamiques métropolitaines mais aussi de la diversité des indicateurs utilisables pour évaluer les « flux » économiques et monétaires entre les métropoles et leurs périphéries proches ou plus éloignées. 

 

Une question d’instrument de mesure ?

Pour évaluer les effets d’entraînement ou de « ruissellement », les résultats seront en effet très différents en fonction des variables et définitions utilisées. L’indicateur le plus courant est celui de l’emploi, mais le résultat variera considérablement si l’on raisonne en termes d’habitants.

Il convient également de s’entendre sur la définition des métropoles qui renvoie soit à une définition institutionnelle (les métropoles répondant aux nouvelles catégories juridiques des lois MAPTAM-NOTRe) soit à celle des universitaires qui sera plus sélective pour évoquer les espaces considérés comme des « vraies » métropoles, mais beaucoup plus large pour fixer leurs périmètres d’influence. Du point de vue du géographe ou de l’économiste, la métropole parisienne, par exemple, déborde très largement son actuel périmètre institutionnel voire les limites administratives de la région Île-de-France. 

Il convient de fait de distinguer le « fait géographique » des métropoles, aux contours flous (quels seuils et critères pour définir une métropole ? quelles limites externes ?), du « fait institutionnel » né des réformes territoriales récentes (et lui-même caractérisé par divers statuts, de la collectivité hyper-intégrée du Grand Lyon à l’institution très peu intégrée du Grand Paris).  

Pour objectiver le débat, le plus simple est de raisonner à partir des 22 métropoles créées au cours de la dernière décennie, que ce soit sous le statut de droit commun ou les trois statuts spécifiques de Paris, Lyon et Aix-Marseille. Ces métropoles, très hétérogènes entre elles (quoi de commun entre le Grand Paris et la métropole de Brest ?) comprennent à elles toutes près d’un tiers de la population française et un poids encore plus élevée dans la valeur ajoutée et l’emploi. 

Comme le montre Laurent Davezies dans son dernier ouvrage (L’État a toujours soutenu ses territoires, La République des idées, Seuil, mars 2021), plusieurs métropoles françaises (mais pas toutes !) ont concentré l’essentiel de la création nette d’emplois après la crise de 2008. Elles polarisent également une part croissante de la valeur ajoutée, en lien direct avec le retour au cœur des très grandes agglomérations (et même des villes centres) des emplois les plus qualifiés et les mieux rémunérés. 

On pourrait ajouter que l’étirement du spectre des rémunérations et des inégalités salariales (avant impôts) au cours des trente dernières années trouve une traduction spatiale assez mécanique avec des écarts inter-territoriaux croissants de valeur ajoutée par emploi et par habitant. Les emplois très qualifiés des espaces métropolitains ont connu des progressions salariales beaucoup plus rapides que les autres catégories sociales.

Pour autant, Laurent Davezies met à nouveau en évidence l’importance des redistributions de toute nature qui s’opèrent à partir de ces territoires métropolitains vers leurs périphéries. La métropolisation de l’emploi, notamment très qualifié, s’est opéré en parallèle d’un desserrement de l’habitat.

Beaucoup d’actifs, de toutes catégories socio-professionnelles, qui travaillent au sein des métropoles n’y habitent pas. Les salaires perçus se déversent pour une part dans d’autres territoires à travers les consommations courantes de l’économie dite « résidentielle ». 

La dissociation entre lieux de travail et lieux de résidence pose d’ailleurs des problèmes aussi bien aux territoires qu’aux personnes : congestions croissantes quotidiennes aux abords des métropoles en raison de l’explosion des mobilités pendulaires, allongement des parcours (dépenses contraintes, émissions de GES…), transformation de bassins de vie péri-métropolitains en espaces « dortoirs ». 

 

Le déversement sous forme de salaires

Publiée en 2016 par l’AdCF, une étude réalisée par le cabinet OPC sur les moteurs économiques des agglomérations françaises avait contribué à chiffrer ces transferts de masses salariales entre les territoires urbains et leurs périphéries. Ce phénomène était massif. 

L’analyse du « ruissellement » par la seule variable de l’emploi n’est donc pas suffisante ; les effets d’entrainement agissent par bien d’autres vecteurs, notamment les navettes des masses salariales entre lieux d’emploi et lieux de consommation résidentielle.

Une remarque s’impose également en termes méthodologiques : 

si l’on calculait conventionnellement le PIB (à savoir la somme des valeurs ajoutées, composées à hauteur des deux tiers des salaires) au lieu de résidence des salariés et non au lieu de travail, la concentration métropolitaine de la valeur ajoutée serait naturellement très atténuée. Ce n’est que de manière conventionnelle que les rémunérations sont situées au siège de l’entreprise ou de l’établissement de rattachement administratif du salarié.

Avec l’essor du télétravail mais aussi des très nombreuses missions assurées en extérieur (BTP, expertises techniques, intérim, conseil, livraisons, services publics locaux…), la localisation du lieu de création effective de la valeur ajoutée mériterait d’être réinterrogée, y compris d’un point de vue fiscal. Il y a une certaine illusion à penser que la valeur ajoutée déclarée par les sièges sociaux des grands employeurs (situées dans les grandes tours de la Défense par exemple) est produite in situ.  

Il faudrait également observer avec des outils adaptés les échanges inter-entreprises au sein des espaces économiques régionaux, pour mesurer les relations de sous-traitance, les rapports clients-fournisseurs, les adossements des ETI ou PME aux centres de recherche ou activités de services qualifiés des métropoles. La proximité d’une métropole est un atout pour de nombreuses entreprises régionales en recherche de cadres, de formations, de capacités d’innovation… Ces « effusions » métropolitaines vont néanmoins dépendre étroitement du profil des activités productives de la région. La spécialisation aéronautique toulousaine profite notoirement à de nombreux bassins industriels d’Occitanie. Des spécialisations tournées vers les activités audiovisuelles, financières ou bancaires… ont beaucoup moins d’effets d’entraînement sur les espaces non-métropolitains.

 

Le financement de la protection sociale et des budgets publics nationaux

Enfin, au-delà des questions d’emploi et de salaires, les flux redistributifs entre territoires s’opèrent à travers les mécanismes de financement de la solidarité nationaleLaurent Davezies l’a mis en évidence depuis très longtemps. Son dernier ouvrage actualise utilement les données. La contribution des espaces métropolitains et des activités qu’ils hébergent au financement de la protection sociale et du budget national est, par construction, proportionnellement beaucoup plus importante que leur poids dans la population française. 

Les puissants mécanismes redistributifs de notre système fiscal et social entre les ménages se doublent ainsi d’un effet de transvasement très net de richesses entre territoires. La progressivité de notre système fiscal et social conduit en toute logique à ce que les activités et emplois très qualifiés situés dans les grands centres urbains apportent une contribution proportionnellement plus élevée au financement des budgets publics et sociaux.  

En 2015, le Haut conseil du financement de la protection sociale avait à ce titre publié un rapport novateur (mais peu commenté) consacré aux impacts de la protection sociale sur la distribution territoriale des revenus qui est résumé dans un article accessible en ligne de la revue Regards.

Les effets d’entraînement des métropoles sur les territoires environnants peuvent donc être évalués de plusieurs manières complémentaires. 

 

Les coopérations inter-institutionnelles

L’évaluation des effets « moteurs » des dynamiques métropolitaines sur les autres composantes du territoire national est parfois confondue avec les questions institutionnelles et les coopérations construites entre intercommunalités. 

Par précaution, il convient de distinguer les deux registres et ne pas imputer à la création (très récente) de nouvelles institutions intercommunales (parfois proches d’ailleurs des communautés urbaines qui les précédaient) l’ensemble des évolutions socio-économiques du territoire national de la décennie passée, voire des débuts du siècle. Il y aurait une certaine naïveté à penser que de la simple transformation récente des communautés en métropoles (au sens de la loi MAPTAM) allait subitement surgir un « ruissellement » spontané de richesses sur le territoire national. 

Les phénomènes de « métropolisation » existeraient sans institution « métropolitaine ». Ils résultent de mécanismes de marché (fonciers, immobiliers…) très puissants, mais aussi de la présence des grands centres de commandement privé et d’institutions publiques majeures (centres hospitaliers, universités, sièges d’administrations…) qui ne relèvent pas des pouvoirs publics locaux.

La création des métropoles « institutionnelles » est perçue par certains élus et observateurs comme un levier d’accélération pro-cyclique de la « métropolisation ». D’autres y voient au contraire un enjeu de régulation, en renforçant la capacité d’agir des autorités publiques locales sur les grands marchés urbains (habitat, aménagement, mobilités…) ; la fragmentation institutionnelle conduisant assurément à l’impuissance.

Conscients des craintes que pouvait susciter l’affirmation des métropoles lors des lois de 2014-15 (cf. les longs débats au Sénat), l’État avait pris soin d’inciter les nouvelles institutions à s’ouvrir à leurs voisins et à développer des coopérations horizontales nouvelles. Les notions d’« alliance des territoires », d’« inter-territorialité », de « contrats de réciprocité »… sont apparues à cette époque.

 

Renforcer les partenariats inter-institutionnelles entre les métropoles et les intercommunalités voisines

Dans le cadre du pacte État-métropoles de 2016, était ainsi explicitement prévu l’encouragement des coopérations entre ces institutions naissantes (par transformation d’intercommunalités préexistantes le plus souvent) et les territoires environnants. Alors que de nombreux parlementaires et élus locaux redoutaient les risques d’un développement solitaire et autocentré des métropoles, l’enjeu était de s’assurer de leur solidarité avec les espaces « périphériques ». Plusieurs métropoles étaient déjà activement engagées dans de tels partenariats, via des syndicats de transport, de « pays » ou de SCOT voire de pôles métropolitains. D’autres ont commencé à s’engager dans ces partenariats et à structurer des missions dédiées dans leurs services.  

Le CGET a proposé à France urbaine et à l’AdCF, en 2017, d’effectuer un recensement des coopérations explicites, institutionnalisées (pôles métropolitains, ententes…) ou non, entre les métropoles et leur environnement proche. 

Une première enquête avait ainsi recensé de nombreuses coopérations concrètes, sous forme souple et conventionnelle.

Une deuxième étude plus récente, une « fabrique prospective », conduite avec l’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) et ciblée sur plusieurs métropoles (Toulouse, Brest, Nantes, Rouen) a été publiée en janvier 2021 et décrit avec précision les relations entretenues par ces métropoles avec des territoires voisins. 

En parallèle, soutenue par l’AdCF, l’ADGCF et l’Association des petites villes de France (APVF), une étude avait été réalisée en 2018 par des élèves de Sciences Po Paris sur les relations de trois métropoles (Toulouse, Nantes, Lille) avec leur environnement proche.

Dans ses analyses et propositions sur la cohésion des territoires remises au Premier ministre à l’été 2018, lors de la conférence nationale des territoires, l’association soulignait l’enjeu de ces complémentarités territoriales et des partenariats institutionnels à conforter. 

Retrouvez la plateforme d’analyses et de propositions de l’AdCF sur la cohésion des territoires

 

L’AdCF rappelait que les partenariats engagés sous la forme de « contrats de réciprocité » encouragés par le pacte État-métropoles ne doivent pas faire oublier toutes les coopérations institutionnalisées depuis de nombreuses années via des outils de type syndicats mixtes, entreprises publiques locales ou agences (urbanisme, développement économique…). La France des « syndicats mixtes » se traduit par des pôles métropolitains, des PETR, des SCOT, des établissements publics territoriaux de bassin (GEMAPI), des syndicats d’énergie, de traitement des déchets ou d’assainissement, des syndicats de transports… qui matérialisent de fait des coopérations et des solidarités financières (voire fiscales) importantes (versement mobilités, TEOM, taxe Gemapi, redevances, taxe d’électricité…).

Sur des sujets au cœur des projets de territoire et de la transition écologique… les coopérations inter-territoriales sont de fait déjà très nombreuses même si elles sont parfois plus implicites qu’explicites. Certaines d’entre elles, effectives depuis de nombreuses années, ne sont même plus mentionnées dans ces coopérations tant elles coulent de source. Il est notable que la plupart des métropoles se sont organisées ces dernières années pour développer leurs coopérations et leurs partenariats. Les métropoles de Bordeaux, de Lille, de Montpellier, de Dijon, de Tours, de Nancy… font partie de celles qui, parmi d’autres, ont mis l’accent sur ces rapprochements au cours des dernières années.

L’AdCF a organisé en 2018 et 2019 des rencontres régionales de ses adhérents sur ces coopérations inter-territoriales, pour contribuer au dialogue entre métropoles et autres intercommunalités. Elle a commencé à valoriser ces coopérations en en montrant le caractère multiforme.

Après la crise Covid et avec la relance,on peut espérer voir ces coopérations prendre une nouvelle dimension dans le cadre des CRTE (qui pourront comprendre des volets inter-territoriaux) et sur de nombreux sujets : mobilités, gestion des déchets, énergie, alimentation, cycle de l’eau (dont la prévention des inondations), développement économique, culture, enseignement supérieur…

 

Pour aller plus loin

La délégation sénatoriale aux collectivités locales et à la décentralisation consacre, sous l’autorité de Françoise Gatel, une mission d’étude spécifique sur les métropoles qui devrait se traduire par un rapport de propositions dans le courant du mois de juin. Parmi les questions traitées : l’évaluation du fonctionnement des institutions métropolitaines (gouvernance, compétences, mutualisation, gestion…) et l’intensité des coopérations institutionnelles tissées avec leur environnement. 

Dans son dernier rapport annuel sur les finances publiques locales (2020)la Cour des Comptes a elle-même consacré un fascicule spécifique à la création des métropoles depuis la loi MAPTAM, se montrant elle-même sceptique quant aux effets d’entrainement induits sur les autres territoires. L’AdCF a exprimé ses réserves (cf. réaction en annexe du rapport) sur certaines conclusions de ce rapport.

La Cour s’appuie notamment sur une étude plus ancienne publiée en 2017 par France stratégie et l'ANCT (ex-CEGT), à partir notamment d’une étude d’économie spatiale de Nadine Levratto et Denis Carré, qui relativisait les « effets d’entrainement » des métropoles sur les zones d’emploi périphériques de leur aire d’influence. Cette évaluation est limitée à la variable de l’emploi (cf. remarques ci-dessus) et à une analyse portant sur les zones d’emploi adjacentes des métropoles, ce qui est assez limité par rapport à leurs effets d’entraînement sur l’ensemble de l’économie régionale.

L’Institut Montaigne a proposé pour sa part une nouvelle politique de « rééquilibrage territorial » en direction des « territoires épars », notamment des villes moyennes. Ce rapport est à la fois assez pertinent dans ses analyses mais formule des préconisations qui, pour une bonne part, recoupent des orientations déjà décidées dans les politiques publiques nationales à travers des programmes tels qu’Action Cœur de ville, Territoires d’industrie, plan Haut débit, impôts de production…    

 

Contact : Nicolas Portier, n.portier@adcf.asso.fr

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