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Institutions et pouvoirs locaux

Expérimentation dans les collectivités : des possibilités élargies et facilitées grâce à la nouvelle loi organique

La Constitution prévoit qu’une ou plusieurs collectivités locales peuvent mener des expérimentations en dérogeant aux règles qui sont habituellement applicables à leurs compétences. Les conditions requises pour cela, auparavant restrictives, ont été assouplies dans le cadre d’une loi organique adoptée en 2021 et récemment approuvée par le Conseil constitutionnel. Bien que portant sur un sujet différent du projet de loi 4D, cette évolution s’inscrit dans le chantier plus général de facilitation de la différenciation.

Depuis 2003, la Constitution de la Ve République prévoit à son article 72 que « dans les conditions prévues par la loi organique, et sauf lorsque sont en cause les conditions essentielles d'exercice d'une liberté publique ou d'un droit constitutionnellement garanti, les collectivités territoriales ou leurs groupements peuvent, lorsque, selon le cas, la loi ou le règlement l'a prévu, déroger, à titre expérimental et pour un objet et une durée limités, aux dispositions législatives ou réglementaires qui régissent l'exercice de leurs compétences ». Les conditions de ces expérimentations sont précisées par une loi organique.

 

Seulement quatre expérimentations à ce jour

Le rapport rendu au nom de la commission des lois du Sénat par Mathieu Darnaud et Françoise Gatel en octobre 2020 rappelait que seulement quatre expérimentations ont été conduites depuis l’adoption de cette disposition constitutionnelle. L’une de ces expérimentations avait été abandonnée (sur de nouvelles modalités de répartition de la taxe d’apprentissage des fonds non affectés par les entreprises), tandis que les trois autres avaient été généralisées, à chaque fois avant leur évaluation :

  • le revenu de solidarité active (RSA), destiné à assurer aux personnes sans ressources ou disposant de faibles ressources un niveau minimum de revenu, a été expérimenté entre 2007 et 2008 dans trente départements volontaires. Il a été généralisé le 1er juin 2009, avant son évaluation finale.
  • la tarification sociale de l’eau, initiée en 2013, a été prolongée en 2018 jusqu’en 2021, avant d’être généralisée par la loi n°2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique, avant son évaluation finale. Elle a été expérimentée par 50 communes et intercommunalités, qui pouvaient mettre en œuvre de nouvelles tarifications de l’eau et de l’assainissement, ainsi que des systèmes d’aide au paiement de la facture d’eau afin de garantir un meilleur accès à ces services aux ménages les plus modestes.
  • l’accès à l’apprentissage jusqu’à l’âge de 30 ans a été expérimenté par neuf régions entre 2017 et 2019 avant d’être généralisé avant son évaluation finale par la loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel, qui a ouvert l’accès à l’apprentissage jusqu’à l’âge de 29 ans.

 


Une raison avancée pour comprendre ce faible recours aux expérimentations de l’article 72 de la Constitution résidait dans le caractère long et dissuasif de la procédure que la loi organique alors en vigueur prévoyait : elle impliquait que soient franchies sept étapes.

Une autre explication relevait de l’issue possible pour ces expérimentations : hormis une possible prolongation, elles devaient être à terme soit généralisées, soit abandonnées. À ce propos, les députés Jean-René Cazeneuve et Arnaud Viala avaient souligné que « cette conception restrictive de l’expérimentation a constitué un frein non seulement psychologique mais aussi financier à l’utilisation de ce nouvel outil. Pourquoi consacrer du temps et des moyens humains et financiers pour concevoir, mettre en œuvre et évaluer une expérimentation qui risque, in fine, d’être abandonnée ? ».

 

Travail législatif

Alors que le projet de loi 4D était par ailleurs en préparation et devait comporter un volet sur la différenciation, ces freins aux expérimentations de l’article 72 de la Constitution ont justifié la préparation et l’adoption d’une nouvelle loi organique.

En février 2021, l’AdCF a été auditionnée par la délégation aux collectivités locales de l’Assemblée nationale, représentée par Charles-Éric Lemaignen, secrétaire national et président de la commission « Institutions » qui a également travaillé sur le sujet.

Le projet de loi organique adopté par le Parlement a été examiné le 15 avril par le Conseil constitutionnel (décision n°2021-816 DC). Déclarée conforme à la Constitution, la loi organique a été publiée quelques jours plus tard (loi organique n°2021-467 du 19 avril 2021 relative à la simplification des expérimentations mises en œuvre sur le fondement du quatrième alinéa de l'article 72 de la Constitution).

 

Des conditions assouplies

La procédure à suivre pour prendre part à une expérimentation est dorénavant plus simple. L’autorisation préalable a été abrogée, le contrôle de légalité est allégé.

Il est à noter qu’il revient à la loi de préciser « les catégories et les caractéristiques des collectivités territoriales autorisées à participer à l'expérimentation et les cas dans lesquels l'expérimentation peut être entreprise. Elle fixe le délai dans lequel les collectivités territoriales qui remplissent les conditions fixées prennent leur décision de participer à l'expérimentation. »

Il est désormais prévu qu’à la moitié de la durée de l'expérimentation, le Gouvernement transmette au Parlement un rapport assorti, le cas échéant, des observations des collectivités territoriales participant à l'expérimentation, afin d’en donner une évaluation intermédiaire.

Les issues possibles à la fin de l’expérimentation sont élargies. Outre son abandon et sa généralisation, il peut être envisagé « le maintien des mesures prises à titre expérimental dans les collectivités territoriales ayant participé à l'expérimentation, ou dans certaines d'entre elles, et leur extension à d'autres collectivités territoriales, dans le respect du principe d'égalité », ce qui constitue une nouvelle possibilité de différenciation. Dans sa décision, le Conseil constitutionnel a souhaité apporter une interprétation quant à la portée de cette disposition (point 15) : « le législateur ne saurait maintenir à titre pérenne des mesures prises à titre expérimental dans les seules collectivités territoriales ayant participé à l'expérimentation sans les étendre aux autres collectivités présentant les mêmes caractéristiques justifiant qu'il soit dérogé au droit commun. »

Cette précision révèle sans surprise l’attention portée par le juge constitutionnel à ce que les possibilités de différenciation se déploient dans le respect de l’État unitaire et du principe d’égalité.

 

Consulter la loi organique n° 2021-467 du 19 avril 2021

 

Contact AdCF : Simon Mauroux

 

 

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