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Aménagement du territoire

Les leviers de la cohésion des territoires : une étude de l’ANCT

Une récente publication de l’ANCT s’intéresse aux mécanismes financiers de la cohésion des territoires. L’étude aborde notamment les effets des dotations aux collectivités et des dégrèvements de fiscalité locale pris en charge par l’Etat, mais elle mentionne aussi, à juste titre, les puissants effets redistributeurs entre territoires des autres dépenses publiques, notamment de protection sociale.

La publication de l’ANCT consacrée aux mécanismes financiers de la cohésion des territoires recense les différentes politiques redistributives de l’Etat mais aussi la diffusion territoriale de la richesse et des revenus qui intervient par d’autres vecteurs. 

La solidarité entre les territoires est souvent résumée dans le débat public aux politiques de péréquation entre collectivités. A ce titre, la publication mentionne ces redistributions « explicites » entre collectivités locales en mettant en exergue le caractère péréquateur augmenté des dotations et fonds. La progression des enveloppes de péréquation (DSU, DSR), le resserrement de leur ciblage (limitation des bénéficiaires), comme la réforme des dotations d’intercommunalités (réduction des écarts entre catégories juridiques et déclin programmé du CIF par rapport aux critères de richesse) contribuent à cette solidarité inter-territoriale.

L’ANCT s’intéresse également aux effets territoriaux des dotations de soutien à l’investissement (hors DGF). Une carte intéressante présente, sous une forme consolidée communes + communauté, l’intensité différenciée des appuis apportés aux territoires à travers la DETR, la DSIL, la DDU. Les plus grands bénéficiaires (en euros par habitant) correspondent peu ou prou aux territoires réputés pour leur fragilité structurelle (Grand est, massif central, Normandie intérieure, Bretagne centrale, Guyane, Mayotte…).

Enfin, la publication s’intéresse aussi aux effets redistributifs indirects liés aux dégrèvements de fiscalité pris en charge par l’Etat. Une carte donne à voir les taux de dégrèvements de la taxe d’habitation avant sa suppression. Avec des résultats assez surprenants au regard des réalités économiques contemporaines et des écarts de revenus.

On peut souligner que la péréquation des finances locales sera certainement à l’agenda des prochains mois et de la future législature. Il sera utile de mobiliser les travaux de l’ANCT consacrés à ce sujet, en lien avec la DGCL et l’Observatoire des finances et de la gestion locale (OFGL). La commission finances et fiscalité de l’AdCF, sous la présidence de Boris Ravignon, a souhaité y consacrer ses prochains travaux.

La réforme de la fiscalité locale de cette année va transformer l’ensemble des données financières et sera l’occasion d’un aggiornamento. Mais l’objectif général demeure. La révision constitutionnelle de 2003 a imposé l’accroissement régulier des montants consacrés à ces politiques, sans pour autant définir les critères d’évaluation de la « performance péréquatrice » des dispositifs. Faire transiter davantage de moyens budgétaires via les fonds ou dotations de péréquation ne saurait suffire en soi s’il n’est pas, dans le même temps, prévu une analyse des taux de réduction effectifs des écarts de richesses et de charges avant et après péréquation (notion d’intensité péréquatrice).

Les dotations de péréquation ont longtemps été trop dispersées et saupoudrées, d’où les efforts des dernières années pour resserrer les critères et cibler les moyens sur les collectivités les plus éloignées des moyennes (notion d’écart à la moyenne). Certaines dotations sont à vocation exclusivement péréquatrice, telle que la DSU et la DSR, alors que d’autres comprennent une composante péréquatrice mais qui est combinée avec d’autres critères (comme la dotation d’intercommunalité qui prend aussi en compte le CIF).

Les fonds horizontaux, comme le FSRIF en Ile-de-France ou le FPIC au niveau national, ont également connu des formes de resserrement pour accroître leur performance péréquatrice et le taux de correction des écarts extrêmes.

Parmi les autres leviers activés ces dernières années figure également le système mis en place dans le cadre de la contribution au redressement des finances publiques (CRFP). Calculé au prorata des recettes réelles de fonctionnement (RFF), ce mécanisme de prélèvement a tenu compte des capacités contributives des territoires mais en inventant à son tour un nouveau critère.

 

Mieux mesurer les effets combinés de tous ces mécanismes péréquateurs

De fait, entre les dispositifs de péréquation dite « verticale », via les dotations de l’Etat, les dispositifs « horizontaux » tels que le FSRIF et le FPIC, les prélèvements proportionnels opérés par l’Etat comme la CRFP, les mécanismes de solidarité se sont additionnés sans que personne n’en mesure réellement les effets cumulés sur les territoires.

Surtout, il manque en quelque sorte un « juge de paix » pour évaluer leur efficacité globale tant que n’auront pas été clairement posés les critères pertinents de richesse financière mais aussi de charges, tout en tenant compte de l’effort fiscal demandé aux habitants.

D’un dispositif à l’autre les critères et indicateurs pris en compte dans les mécanismes de péréquation varient. A ce titre, la réforme de la fiscalité locale qui entre en vigueur cette année modifie tous les paramètres puisqu’elle réduit les impôts accompagnés d’un pouvoir de taux (qui justifient le recours à la notion de « potentiel fiscal ») et transforme le panier de recettes des collectivités. Pour les intercommunalités par exemple, la substitution d’une fraction de TVA (sans pouvoir de taux) à la taxe d’habitation rend la notion de « potentiel financier » beaucoup plus théorique.

 

Les autres leviers de la solidarité inter-territoriale

Avant d’analyser les mécanismes propres aux finances locales, la publication de l’ANCT mentionne à juste titre les puissants mécanismes de solidarité entre territoires qui se jouent ailleurs.

L’ANCT rappelle notamment (comme l’a également souligné l’AdCF dans ses analyses et propositions pour une politique de cohésion des territoires de l’été 2018 - cliquer ici), que les plus puissants moteurs de la cohésion territoriale reposent dans nos politiques de protection sociale (santé, retraites, allocations familiales et de solidarité…) qui représentent plus de 700 milliards annuels de dépenses publiques et de transferts, soit un tiers du PIB.   

En 2015, un rapport du Haut Conseil du financement de la protection sociale (aujourd’hui rattaché à France stratégie) s’était intéressé à l’impact du financement de la protection sociale et de son financement sur la distribution territoriale des revenus (cliquer ici)

En termes de volumes financiers et de transferts monétaires, la solidarité inter-territoriale qui transite par les budgets publics locaux s’avère ainsi assez ténue au regard des transferts assurés par les budgets sociaux (caisses de protection sociale notamment). Les lieux où sont prélevées les cotisations sociales et fiscales les plus significatives ne sont pas les mêmes que ceux où elles sont massivement reversées. Les sur-performances de certains territoires en matière de PIB (valeur ajoutée) et de masses salariales servent à financer des transferts importants pour des territoires plus en difficulté. C’est un point capital pour réduire les écarts de revenus et de développement entre les territoires. 

L’étude de l’ANCT rappelle notamment l’effet de polarisation de la création d’emplois et de valeur ajoutée constaté depuis la crise de 2008 au profit notamment des principales métropoles et de quelques territoires très dynamiques. En termes d’emplois, les métropoles se sont vues dans l’ensemble moins affectées par la crise précédente que les autres types de territoires.

Les grandes « gagnantes » entre 2008 et 2016 ont été Toulouse, Montpellier, Nantes, Bordeaux, Lyon… La métropole du Grand Paris a connu en revanche une croissance plus faible de ses emplois quand d’autres métropoles ont même subi des pertes à l’image de Nice, Rouen, Metz, Orléans, Dijon…

Le cabinet OPC avait calculé pour l’AdCF un solde net de création de + 243 000 emplois sur la période dans les 15 premières métropoles. Cela contrastait avec la stagnation de l’emploi partout ailleurs (solde net de seulement +27 000 pour l’ensemble de la France hors métropoles !) (plus d'info). Les métropoles ont ainsi surnagé dans un contexte général de crise de l’emploi et de remontée du chômage. Leur dynamisme était surtout relatif, mis en lumière par effet de contraste avec les difficultés des autres composantes du territoire national.

Au-delà de la création d’emplois, c’est en termes de valeur ajoutée produite que les écarts ont tendu à se creuser depuis 2008, en lien avec les écarts croissants de rémunérations avant impôts. La France est marquée par une réelle réduction de ses inégalités de revenus sous l’effet de son système social et fiscal (cotisations, impôts…) mais les écarts primaires de rémunération font partie des plus élevés entre les déciles supérieur et inférieur.

Les écarts croissants de PIB et de valeur ajoutée entre territoires s’expliquent très largement par cet étirement du spectre des salaires entre professions très qualifiées, concentrées dans les métropoles, et les autres professions. Les salaires entrent en ligne de compte à hauteur des deux tiers en moyenne dans la valeur ajoutée, et même beaucoup plus dans les activités les plus tertiaires. Les écarts de production de PIB entre territoires suivent ainsi d’assez près la courbe des écarts de rémunérations. 

Dans le même temps, ces emplois qualifiés contribuent très fortement au financement de la protection sociale et des administrations publiques. Des « transferts invisibles de richesses », selon l’expression de Laurent Davezies, opèrent ainsi entre territoires.

Parmi ces transferts, les dépenses de retraite jouent un rôle majeur, avec plus de 330 milliards de pensions. Nombre d’actifs travaillent au cours de leur vie dans une métropole, où s’effectuera le prélèvement des cotisations, mais consomment ailleurs dans l’année et prennent leur retraite dans d’autres territoires. Ces redistributions « implicites » contribuent pour une part importante aux revenus captés par de nombreux territoires comme le mettait en évidence l’étude publiée par l’AdCF en 2016 sur les moteurs du développement des agglomérations françaises (plus d'info ici).

 

Consultez l'étude "Les mécanismes financiers de la cohésion des territoires", ANCT, 2021

Contact AdCF : Nicolas Portier, n.portier@adcf.asso.fr

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