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Institutions et pouvoirs locaux

Projet de loi « 4D » : Premières analyses

Après un long processus de concertation, le projet de loi de différenciation, de décentralisation, de déconcentration et de décomplexification, a été transmis au Conseil d’Etat fin février. S’il comporte quelques dispositions importantes en matière de décentralisation, notamment dans le champ de l’habitat, les premières mesures proposées relèvent pour l’essentiel de la simplification. Toutefois, au regard de la diversité des sujets abordés dans cette première version du texte, les débats parlementaires ne devraient pas manquer de l’étoffer.

Comme le rappelle l’exposé des motifs du projet de loi « 4D » transmis au Conseil d’Etat fin février un long processus de concertation a été engagé par la ministre de la cohésion des territoires, à la demande du président de la République, pour déterminer collectivement quelles solutions pourraient être trouvées pour « répondre aux besoins de proximité et d’efficacité exprimés par les élus et les citoyens ces dernières années ». Pour rappel, cette concertation avait été engagée à la suite de la crise des Gilets jaunes.

Les discussions qui s’en sont suivies, tant au niveau national qu’à l’échelle locale, ont abouti à un relatif consensus : notre pays a besoin d’aller vers davantage de décentralisation. Mais les moyens pour y parvenir ne sont pas si aisés à définir. Un nouvel acte de décentralisation pourrait supposer de nouveaux transferts de compétences significatifs, mais lesquels ? Nombre d’acteurs ont plaidé en ce sens mais sans toujours formuler des propositions concrètes en termes de dévolution de compétences nouvelles. C’est ce qui ressort des synthèses des débats nationaux et décentralisés. A l’inverse, les discussions en région ont souvent fait remonter des points de blocage sur des sujets précis qui perturbent, à compétences constantes, l’exercice des responsabilités locales et les relations Etat-collectivités.

Le projet de loi relatif à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale, qui a été transmis au Conseil d’Etat sur la base de ces discussions est in fine une sorte de compromis entre ces deux orientations. Si certaines mesures pourraient conduire à une décentralisation plus poussée, notamment dans le champ de l’habitat, d’autres relèvent au contraire de mesures très ciblées, voire de détails.

L’AdCF - Intercommunalités de France a salué la volonté des pouvoirs publics nationaux de vouloir avancer en matière de décentralisation, mais comme elle l’a déjà souligné en décembre dernier, les intercommunalités ressentent moins le besoin de nouveaux champs de compétences que d’une plus grande marge de manœuvre pour exercer leurs compétences actuelles, en étant dotées de moyens réglementaires et budgétaires adéquats. Cette reconnaissance doit également passer, pour l’AdCF, par des relations renouvelées entre l’Etat et les collectivités locales, notamment à travers la contractualisation.

L’exposé des motifs semble aller en ce sens : l’ambition du Gouvernement est de « mettre en commun les visions et efforts de l’Etat et des collectivités, donner aux élus les moyens d’adapter les politiques nationales aux besoins de leurs concitoyens. Et, en définitive, faire confiance aux territoires ».

Sur ce fondement, l’AdCF – Intercommunalités de France souhaite poursuivre les discussions avec le Gouvernement et les parlementaires pour aller plus loin dans l’amélioration des relations entre collectivités et l’Etat d’une part, et entre collectivités d’autre part. Plusieurs articles du projet de loi, dans sa version transmise au Conseil d’Etat, pourraient permettre au Parlement d’adopter des propositions formulées par l’AdCF, sans risquer d’être traités de « cavaliers législatifs » par le Conseil constitutionnel, celui-ci étant de plus en plus attentif à ce sujet. 

 

Retrouver les propositions de l’AdCF au projet de loi « 4D » :

  • Synthèse des attentes de l’AdCF en vue du projet de loi « 4D » - décembre 2020 (cliquer ici)
  • Analyses et propositions de l’AdCF – été 2019 (cliquer ici)

 

Toutefois, si l’objectif du Gouvernement est louable, modifier la loi ne suffira pas. C’est un état d’esprit qu’il faudra faire évoluer ; « 4D » étant un chantier au long cours impliquant les modes d’organisation de l’Etat, les pratiques de déconcentration, le renouveau de la contractualisation (et la limitation des appels à projets), les modes de concertation Etat-collectivités au niveau local et au niveau national. L’association souhaite que l’exercice en cours des contrats de relance et de transition écologique (CRTE) soit le démonstrateur de cette volonté commune, de l’Etat et des collectivités, de travailler de concert.

 

Plusieurs articles sur l’articulation des relations entre collectivités publiques

  • De nouveaux chefs de filâts

L’article 5 du projet de loi prévoit d’octroyer de nouveaux chefs de filât aux collectivités locales (cf. tableau ci-après).

  Chefs de filât actuels Propositions de l’avant-projet de loi « 4D »
Régions
  • aménagement et  développement durable
  • protection de la biodiversité
  • climat, qualité de l'air et énergie
  • politique de la jeunesse
  • mobilités
  • soutien à l'enseignement supérieur et à la recherche.
  • planification de la transition et de l’efficacité énergétiques
  • coordination et animation de l’économie circulaire
Départements
  • action sociale, le développement social et la contribution à la résorption de la précarité énergétique
  • autonomie des personnes
  • solidarité des territoires
  • actions de transition écologique concernant la santé, l’habitat et la lutte contre la précarité en lien avec les compétences dévolues au département
Bloc local
  • mobilité durable ;
  • organisation des services publics de proximité
  • aménagement de l'espace
  • développement local
  • la transition énergétique au plan local
  • la gestion de l’eau, de l’assainissement des eaux usées, des eaux pluviales urbaines et des déchets

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

En première analyse, ces propositions interrogent, comme cela avait déjà été le cas lors de l’adoption de la loi MAPTAM, quant à la signification de missions de « chef de file » qui est une capacité de coordination et de définition des modalités de l’action commune. La notion de « chef de file » n’est guère adaptée pour le bloc local qui intervient davantage sous une forme directement opérationnelle sur le terrain. Plusieurs centaines de communes ou plusieurs dizaines d’intercommunalités peuvent-elles être chefs de file par rapport à la région ? Ou au département ? Pour l’AdCF, la loi « 4D » devrait être l’occasion de mieux spécifier les missions d’un chef de file et celles relevant d’une logique d’autorité organisatrice de services publics ou d’une politique publique locale.

L’AdCF s’inscrit pleinement dans la volonté de responsabiliser le « bloc local » en matière de transition énergétique et, plus généralement, des politiques environnementales, mais à travers ses compétences d’autorité organisatrice de services publics et de planification (déchets, eau-assainissement, distribution d’énergie, PCAET…) qui vont beaucoup plus loin qu’une notion de chef de file. Mais comment une commune pourra coordonner l’action des autres collectivités locales pour « la transition énergétique au plan local » ?

L’AdCF souhaite ainsi renforcer les prérogatives des collectivités du bloc local dans ce qu’elles savent faire : mettre en œuvre des politiques publiques et gérer des services publics du quotidien dans une logique de proximité. Créer des autorités organisatrices de la transition écologique qui seraient responsables devant les usagers et dotées de moyens adaptés permettrait ensuite d’engager une discussion avec un chef de file régional compétent pour « la planification de la transition et de l’efficacité énergétiques », comme le propose le projet de loi. Il est difficile d’être chef de file « « par le bas ». Des clarifications sémantiques et juridiques sont attendues du projet de loi 4D.

 

  • Les contrats de cohésion territoriale

L’article 37 du projet de loi précise les contours des « contrats de cohésion territoriale » prévus par la loi qui a créé l’ANCT (loi n°2019-753, art. 2). Les CRTE qui devraient être adoptés en 2021 ont vocation à préfigurer ces contrats de cohésion. L’article 37 du projet de loi vient préciser que communes, intercommunalité, région et département pourront être signataires de tels contrats, tout en précisant que « leur périmètre d’intervention est déterminé au niveau local, en cohérence avec les bassins de vie et d’emploi ». Par ailleurs, « les modalités d’association des citoyens et des associations à la définition des projets envisagés » deviendrait obligatoire.

Il faudra faire attention à ne pas rigidifier dans la loi le contenu, la méthode d’adoption et de mise en œuvre des contrats. La force du contrat est de préserver une souplesse importante, liée à la diversité des territoires, et de rester évolutif dans le temps.

Le titre III du projet de loi est certainement l’un des plus ambitieux du texte. L’article 16 envisage notamment un transfert en bloc de nouvelles compétences aux intercommunalités en matière de logement social et d’hébergement. A titre expérimental, pour une durée de six ans, l’Etat pourrait déléguer aux intercommunalités volontaires : les aides à la pierre, la gestion du DALO, le contingent préfectoral et la gestion de l’hébergement d’urgence.

Afin de favoriser l’adoption de programmes locaux de l’habitat (PLH), les communautés de communes pourraient bénéficier de l’appui technique du département pour l’élaboration d’un tel document. Cette aide en ingénierie ne remettrait pas en cause la capacité d’adoption du texte par l’intercommunalité (art. 20).

Par ailleurs, l’article 14 prévoit que les objectifs de construction de logements sociaux fixés par l’article 55 de la loi SRU ne seront certainement pas atteints en 2025 et prévoit de les reporter à 2031. L’expérimentation sur l’encadrement des loyers serait également prolongée pour tenir compte du décalage dans le temps de sa mise en œuvre à la suite de plusieurs contentieux (art. 22). 

Dans le cadre d’une opération de revitalisation du territoire ou d’une grande opération d’urbanisme, le délai pour lancer une procédure d’acquisition de biens sans maître passerait de 30 à 10 ans (art. 18).

 

D’autres dispositions concernent directement les intercommunalités

Mobilités

  • Article 6 : les départements et métropoles pourront demander à se voir transférer certaines routes nationales non concédées (la demande d’une métropole prévaudra) ;
  • Article 8 : transfert de la maîtrise d’ouvrage d’une opération d’aménagement du réseau routier national aux métropoles et communautés urbaines ;
  • Article 10 : les intercommunalités pourraient installer des radars automatiques 

Santé

  • Article 23 : transformation du conseil de surveillance des ARS en conseil d’administration. Deux vice-présidents seraient désignés parmi les représentants des collectivités ;
  • Article 24 : les intercommunalités pourraient participer au financement des établissements de santé, quel que soit leur statut ;
  • Article 25 : les collectivités qui gèrent des centres de santé pourraient recruter des professionnels médicaux, auxiliaires médicaux et administratifs, et les affecter à l’exercice des activités de ces centres.

Réchauffement climatique et préservation de la biodiversité

  • Article 11 : un siège du conseil d’administration de l’ADEME serait octroyé aux intercommunalités à fiscalité propre

Cohésion sociale :

  • Article 29 : les communautés urbaines et métropoles pourraient exercer une compétence d’action sociale et créer un CIAS

Déconcentration :

  • Article 36 : le conseil d’administration des agences de l’eau serait présidé par le préfet où l’agence a son siège ; le préfet de département devrait donner son avis dans l’octroi des aides financières ; 
  • Article 38 : afin que le CEREMA devienne un outil partagé entre collectivités et l’Etat, le Gouvernement serait habilité à légiférer par ordonnance
  • Article 39 : précisions sur les missions et la procédure de labellisation des maisons France Services

Mesures de simplification de l’action publique locale :

  • Article 40 : par défaut, la règle serait le partage d’information entre administrations en cas de demande ou de déclaration de l’usager. Les interconnexions ainsi mises en place deviendraient publiques.
  • Article 43 : faculté de déléguer à l’ordonnateur l’admission en non-valeur des créances irrécouvrables les plus modestes que lui présente le comptable public ;
  • Article 44 : les collectivités pourraient faire don des biens mobiliers devenus sans usage et de faible valeur, à des associations ou fondations ;
  • Article 45 : clarification du délai au cours duquel un président peut s’opposer au transfert d’un pouvoir de police administrative spéciale

Transparence des entreprises publiques locales :

  • Article 55 : le conseil communautaire devrait se prononcer après débat sur le rapport écrit transmis par une EPL au moins une fois par an ; toute prise de participation d’une SEM dans le capital d’une autre société ou GIE, devrait préalablement être autorisée par les collectivités actionnaires

 

Accéder au projet de loi transmis au Conseil d’Etat en cliquant ici

 

Contact : Floriane Boulay, f.boulay@adcf.asso.fr

 

 

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