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Environnement et énergie

Projet de loi Convention citoyenne pour le climat (3C) : revue des mesures concernant les intercommunalités et notamment l’urbanisme

Plusieurs sujets majeurs sont traités au sein du projet de loi résultant des propositions de la Convention citoyenne pour le climat, qui compte déjà une cinquantaine de pages : extension des zones à faible émission, restriction de la mobilité aérienne, rénovation des logements, développement d’une alimentation durable… Synthèse des principales orientations et focus sur les objectifs de réduction des consommations foncières.

Contexte

En juin 2020, la Convention citoyenne pour le climat a remis 149 propositions visant à atteindre une baisse d’au moins 40 % des émissions de gaz à effet de serre d’ici 2030 (par rapport à 1990) dans un esprit de justice sociale. L’article de présentation des mesures du rapport concernant les intercommunalités est disponible à ce lien.

Le 8 janvier, le projet de loi composé de 62 articles a été transmis au Conseil national de la transition écologique (CNTE), dont est membre l’AdCF. Le projet de loi comporte six titres. Les cinq premiers correspondent aux thématiques du rapport de la Convention citoyenne : consommer, produire et travailler, se déplacer, se loger et se nourrir. Le dernier porte sur la protection judiciaire de l’environnement.

Mesures concernant les intercommunalités

Deux axes ressortent principalement dans le champ des mobilités : la limitation des déplacements aériens (pour les intercommunalités gestionnaires d’équipements, certains projets d’extension pourraient être remis en cause – art. 36) et l’extension de la lutte pour l’amélioration de la qualité de l’air : à noter à ce sujet la généralisation des zones à faibles émissions mobilité (ZFEm) à toutes les agglomérations (au sens INSEE) de plus de 150 000 hab. (art. 25). Quelques mesures relatives aux mobilités du quotidien doivent être soulignées : des encouragements nouveaux à l’intermodalité (art. 24 – renforcement des plans de mobilité sur ce sujet & possibilité de réserver des stationnements en voirie pour les usagers des transports en commun), les comités des partenaires récemment créés par la LOM verraient leur composition et missions élargies (art. 33 – citoyens tirés au sort, évaluation annuelle de la politique de mobilité).

En écho à l’un des grands sujets de ce projet de loi, les plans de mobilité pourraient devoir intégrer des objectifs de sobriété foncière. Enfin, signalons l’obligation qui serait faite aux Régions de proposer des tarifs de transports permettant de favoriser l’usage des transports collectifs par rapport aux transports individuels (art. 27).

Concernant la commande publique, le projet introduit des « considérations liées aux aspects environnementaux des travaux, services ou fournitures objets du marché ».

Pour soutenir le déploiement des énergies renouvelables, il est prévu de décliner les objectifs de la programmation pluriannuelle de l’énergie à l’échelle régionale. 

La sobriété foncière est l’un des axes principaux du projet de loi. L’objectif de diviser par deux le rythme d’artificialisation des sols par rapport à la décennie passée se traduit par son inscription dans les SRADDET. Ceux qui n’intègrent pas cet objectif devront engager la modification dans les 6 mois suite à la promulgation de la loi. Si nécessaire, la modification des SCoT et PLU(i) devra ensuite être engagée dans les trois mois suivant l’entrée en vigueur du SRADDET respectant l’objectif. En l’absence de modification avant le 1er juillet 2025, aucune autorisation d’urbanisme ne pourra être délivrée jusqu’à l’entrée en vigueur des documents révisés. Tout en partageant l’objectif de sobriété foncière, l’AdCF attire l’attention sur l’importance de stabiliser la méthode de comptabilisation et la brièveté des délais pour engager la modification des documents (cf. encadré ci-dessous). L’objectif risque également de défavoriser les territoires les plus sobres. Le projet de loi prévoit une habilitation du Gouvernement à adopter par ordonnance des mesures destinées à lutter contre l'étalement urbain. Les autorisations d’exploitation commerciale engendrant une artificialisation des sols ne pourront être délivrées, mais des exceptions seront possibles pour les projets en-deçà de 10 000 m² de surface de vente.

L’obligation de rénovation énergétique, demandée par la Convention, n’est pas reprise dans le projet de loi. Ce dernier prévoit cependant l’obligation de rénovation des « passoires thermiques » mises en location à compter de 2028 et l’interdiction d’augmenter les loyers des passoires thermiques lors du renouvellement de bail ou de la remise en location. Le projet de loi prévoit la mise en place d’un réseau harmonisé de guichets uniques pour accompagner les ménages dans la rénovation énergétique, mis en œuvre prioritairement à l’échelle intercommunale.

Les propositions de la Convention citoyenne ont été élaborées alors que s’achevait l’adoption de la loi anti-gaspillage et économie circulaire ; plusieurs ont donc déjà trouvé des déclinaisons dans ce texte du 10 février dernier. En matière de déchets, le projet de loi comporte donc peu de dispositions. On signale une possible généralisation de la consigne sur les emballages en verre en 2025 dont il va falloir bien évaluer les impacts ; à noter aussi : l’expérimentation pendant trois ans dans les collectivités volontaires de l’interdiction de distribution des publicités et autres papiers imprimés dans les boîtes aux lettres sauf mention expresse sur ces dernières de l’autorisation (inversion de la logique du « Stop pub »).

Le dernier titre du projet de loi renforce la protection judiciaire de l’environnement. Le délit d’écocide expose à une peine jusqu’à dix ans d’emprisonnement et 4,5 millions d’euros d’amende.

 

Réactions et suites

Les associations environnementales ont fait part de leur déception face à l’absence de certaines mesures proposées par la Convention ou aux dérogations possibles. L’obligation de rénovation énergétique globale des logements n’est pas reprise, le chèque alimentaire non plus. D’autant plus s’il s’agit d’anticiper une hausse de l’objectif de réduction des émissions suite à la décision européenne de passer d’une baisse de -40 % à -55 % d’ici 2030. Le gouvernement ne s’est cependant pas contenté d’une loi d’orientation, soulignent d’autres observateurs.

Le projet de loi doit être présenté en Conseil des ministres le 10 février et discuté au Parlement en mars. L’objectif est une adoption d’ici l’été. D’autres mesures sont ou seront mises en place par d’autres textes ou dispositifs. C’est le cas de l’encouragement à la tarification incitative des déchets dont la loi de finances pour 2021 a porté l’expérimentation de 5 à 7 ans, et de la rénovation des bâtiments publics abondée par France relance. Un projet de loi constitutionnelle a également été transmis au Conseil d’Etat. Il prévoit d’ajouter la préservation de la biodiversité et de l’environnement et la lutte contre le dérèglement climatique dans l’article Ier de la Constitution.

Les exigences de sobriété foncière. Une focalisation exclusive sur la planification urbaine contre-productive.

Les articles 46 à 55 portent sur la lutte contre l’artificialisation des sols.

C’est autour de l’article 47 de l’avant-projet de loi que se conduisent actuellement les débats, parfois difficiles, entre les ministères et les associations de collectivités portant sur la traduction dans la loi des objectifs du « zéro artificialisation nette ».

Si les principes généraux de sobriété foncière traduits dans le ZAN sont partagés, l’ultimatum soudain adressé aux documents d’urbanisme soulève perplexité et inquiétudes. L’article 47 assigne ainsi au SRADDET, puis aux SCoT et aux PLU via leur obligation de compatibilité, des objectifs de « réduction de l’artificialisation des sols sur les dix années suivant la promulgation de la loi, qui ne peut pas dépasser la moitié de la consommation d’espace réelle observée sur les dix dernières années précédant l’entrée en vigueur de la même loi, et un objectif définissant l’horizon de zéro artificialisation nette ».
Une modification des SRADDET dans les 6 mois est imposée suite à la promulgation de la loi. Si nécessaire, la modification des SCoT et PLU(i) devra ensuite être engagée dans les trois mois suivant l’entrée en vigueur du SRADDET respectant l’objectif.

Ces objectifs très ambitieux, assignés aux seuls documents d’urbanisme, ont fait réagir l’AdCF, en coopération avec les autres associations du « pôle Joubert » (fédération des SCoT, fédération des agences d’urbanisme, France urbaine) dans trois domaines et qui l’ont encouragée à faire des contre-propositions centrées davantage autour de la notion de contrat.

Premier point de questionnement :
la définition de l’artificialisation est encore sujette à d’importants débats (autour de la notion de « pleine-terre » notamment) et les enjeux de l’observation, au national comme au local, permettant de définir les consommations foncières passées auxquelles il faudra faire référence dans la trajectoire du document d’urbanisme. La base de données vectorielles OCSGE ne sera disponible pour la France entière qu’en 2023…

Deuxième ensemble de préoccupations voire d’alerte :
les échéances de révision qui seraient imposées
aux documents d’urbanisme et la forte perplexité quant à la capacité des SRADDET à pouvoir territorialiser ces objectifs qui leur sont assignés de manière uniforme par l’Etat.  Sans la capacité et le temps d’adapter les objectifs de sobriété foncière aux particularités et stratégies des territoires, en tenant compte des efforts déjà fournis en matière de limitation de l’étalement urbain par la collectivité, le SRADDET ne fera que reproduire mécaniquement cette exigence aux documents locaux SCOT et PLU avec une très faible marge d’interprétation accordée par le lien de « compatibilité » et non de « conformité » entre les documents.

Troisième ensemble de réserves :
les sanctions lourdes encourues par les documents qui n’opèreraient pas leur rapide adaptation
. Les SCoT seraient rendus caducs alors que l’absence de modification des PLU/PLUi avant le 1er juillet 2025 conduirait à ce qu’aucune autorisation d’urbanisme ne pourrait être délivrée jusqu’à l’entrée en vigueur des documents révisés.

La contre-proposition exprimée par l’AdCF repose sur un constat : s’il est partagé, l’objectif de sobriété foncière ne peut reposer que sur les documents d’urbanisme et les élus locaux qui les pilotent. Ils se retrouvent placés en responsabilité exclusive sur ce sujet alors que le ZAN appelle à un changement de culture de l’ensemble des acteurs voire de la société. Nombre de SCoT et PLUi ont été élaborés ou modernisés lors du précédent mandat et ils ne peuvent, une fois encore, voir leur calendrier et les exigences s’imposant à eux être bousculés et rendus plus serrés. L’AdCF propose qu’ils intègrent les exigences ZAN en respectant leurs cycles de vie, à l’occasion de leurs prochaines révisions (les obligations de mise en compatibilité des documents les conduisant déjà à des révisions régulières).

Dans cette période de renouveau de la contractualisation Etat / Collectivités (CRCE, CTE…), l’AdCF et les autres associations nationales du GIE Joubert proposent que soit examinée et privilégiée l’option consistant à intégrer dans ces contractualisations un « volet sobriété foncière » dans lequel la collectivité et l’Etat coordonneraient leurs efforts (en matière d’études à réaliser, d’apport en ingénierie…) pour identifier les chantiers à conduire pour se préparer et s’engager au cours du mandat dans ces efforts d’intensification et renouvellement urbain. Un regard partagé sur la trajectoire de la collectivité qui permettrait à court terme, et à travers le contrat, d’identifier les leviers d’actions au service d’une sobriété foncière acceptée par l’ensemble des élus et acteurs du territoire. Il apparaît que la contractualisation serait un signal fort de coopération et d’adhésion au principe de sobriété foncière en permettant de prendre la nécessaire distance avec les normes techniques des documents d’urbanisme soumises à de trop fréquentes évolutions législatives.

A souligner par ailleurs que l’article 53 prévoit une habilitation du Gouvernement à adopter par ordonnance des mesures destinées à lutter contre l'étalement urbain (dispositions pouvant toucher les règlements d’urbanisme pour encourager la densification urbaine). Les autorisations d’exploitation commerciale engendrant une artificialisation des sols ne pourront plus quant à elles être délivrées, mais des exceptions seront possibles pour les projets en-deçà de 10 000 m² de surface de vente (article 50).

 

 

Contacts : Oriane Cébile, o.cebile@adcf.asso.fr ; Philippe Schmit, p.schmit@adcf.asso.fr

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