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Réforme de la fiscalité : comprendre la logique du coefficient correcteur

Le projet de réforme de la fiscalité locale consécutif à la perte de la taxe d’habitation est, depuis le début du mois d’octobre, débattu à l’Assemblée nationale dans le cadre du projet de loi de finances pour 2020. Après avoir déjà explicité les grandes lignes de la réforme et les réactions de l’AdCF au projet de loi, AdCF-Direct revient sur l’une de ses variables clefs : le coefficient correcteur. Un nouveau mécanisme qui vise à garantir la compensation à l’euro près des collectivités (communes) et neutraliser les phénomènes de sur-compensation ou sous-compensation.

L’article du projet de loi de finances (PLF) consacré à la réforme de la fiscalité locale est à la hauteur, en termes de pagination, de l’ampleur des enjeux budgétaires et de la complexité de sa mise en œuvre : 35 pages pour 520 alinéas.  Y sont détaillés les modalités de suppression de la taxe d’habitation sur la période 2021 – 2023, le fonctionnement du dispositif de compensation pour les différents niveaux de collectivités concernés, l’évolution des règles de lien entre les taux et le fonctionnement des taxe annexes (taxe GEMAPI, TSE, taxe sur les logements vacants…) liées à la TH.

Il est opportun de revenir sur le dispositif de compensation de la perte de la TH pour les communes et les intercommunalités et sur le calendrier de la réforme.

Pour mémoire, le projet de loi prévoit de supprimer définitivement la taxe d’habitation et de la remplacer pour les communes par la part de la taxe sur le foncier bâti (TFPB) des départements et ; pour les intercommunalités et les départements, par une fraction de TVA. La « redescente » de la part départementale de la taxe sur le foncier bâti à l’échelle des communes conduit à deux situations possibles :

  • a/ le produit départemental de foncier bâti (TFPB) qui revient à la commune est plus important que son produit de TH perdu. Il y a surcompensation. Il est prévu dans ce cas un écrêtement du « trop perçu », 24 656 communes sont a priori concernées (voir graphique). Le PLF propose que les communes dont la sur-compensation est inférieur à 10 000 euros ne soient pas écrêtées, ce qui porterait le nombre de communes réellement concernées à 17 381 communes, soit 49 % des communes.
  • b/ la situation est inverse : le  produit départemental de foncier bâti qui revient à la commune est insuffisant pour couvrir son produit de TH perdu. Il y a alors « sous-compensation ». La commune devra alors recevoir un complément de ressources afin qu’elle retrouve, « à l’euro près », le produit de TH perdu ;

 

Situation des communes au regard de la « redescente » de part départementale de la la taxe foncière sur les propriétés bâties (en nombre de communes)

 

Coefficient correcteur : kesako ?

Afin de garantir aux contribuables la neutralité de leur cotisation, et d’assurer aux communes une compensation à « l’euro près », le gouvernement prévoit un mécanisme de redistribution de la part départementale de la TFPB. Un coefficient correcteur (déjà désigné par les spécialistes par le sobriquet de « Coco ») est destiné à ajuster, via un compte d’avance, la situation de chaque commune. Cela constitue la clé de voute du dispositif de « neutralisation » des sous-compensations ou sur-compensations.

L’objectif prioritaire, pour le gouvernement, est de ne pas reproduire les errements suscités par la création du Fonds national de garantie individuelle des ressources (FNGIR) et des difficultés posées par des reversements figés.

Pour mémoire, au moment de la réforme de la TP en 2010, la perte de cette ressource pour les collectivités du « bloc local » a été compensée, notamment, par une affectation de la taxe d’habitation des départements. Ainsi, les collectivités qui disposaient d’un montant faible de TP mais qui recevaient de leur département un montant important de TH étaient conduites à reverser le montant excédentaire au produit de TP disparu, via le fonds national de garantie individuelle des ressources (FNGIR).

Alors que la version initiale du projet de loi de réforme de la TP avait prévu un montant décroissant, les reversements au FNGIR ont été figés à l’initiative du Parlement. Toutefois, les collectivités contributrices au FNGIR ont conservé la totalité de la base fiscale et la dynamique d’assiette correspondante. De ce fait, bien que cela ne soit pas toujours bien compris, de perdantes elles devenaient gagnantes, la croissance de l’assiette de TH pouvant être importante dans certains territoires et représenter une ressource supplémentaire parfois conséquente, tandis que le versement au FNGIR, est demeuré figé.

 

Le « Coco » et les dynamiques d’assiette

Concernant la réforme fiscale actuelle le procédé envisagé serait bien différent. Le reversement va épouser la dynamique des bases fiscales de foncier bâti. Autrement dit, une commune en situation de sur-compensation (donc qui reverse) et dont l’assiette fiscale progresse du fait de la croissance physique des bases (construction de logements par exemple ou accueil d’activés nouvelles) ou de leur actualisation, bénéficiera de cette croissance, mais uniquement sur la part de fiscalité lui revenant. La croissance de son assiette fiscale sera de fait partagée avec d’autres territoires.

Pour les communes concernées, le lien avec le développement territorial pourrait s’en trouver amoindri. De même, pour le contribuable, la lisibilité de ce qu’il paye comme impôt et de l’usage qui en est fait n’en sera pas facilitée.

C’est le prix à payer pour que les communes sous-compensées puissent, elles aussi, bénéficier d’une indexation de leur ressource de compensation. Notons, que le fonds n’est pas à enveloppe fermée et, en cas de moindre progression des bases des communes surcompensées, le différentiel serait financé par l’Etat.

 

Un dispositif qui jouera ex ante

Il est à noter que les communes ne verront pas les effets de ce coefficient dans leur budget : les opérations d’ajustements seront réalisées sous la forme d’un « prélèvement à la source » pour reprendre les propos du Ministre, via un compte d’attente.

Le coefficient correcteur est ainsi destiné à ajuster au plus près le nouveau montant de TFPB « redescendu » avec le montant de TH perdu. Il pose de nombreuses questions soulevées par l’AdCF en conduisant à creuser un écart entre les cotisations acquittées par les propriétaires de locaux situés dans un territoire et les collectivités qui les percevront. Un transfert de cotisations entre territoires va s’opérer, au risque de recréer les difficultés liées au FNGIR. Sans doute dans des proportions plus importantes, en concernant près de 20 000 communes. L’AdCF a ainsi fait des propositions pour organiser autrement la « neutralisation » des compensations, en permettant à chaque territoire de préserver l’intégralité de sa propre fiscalité foncière (à savoir celle issue des biens immobiliers et fonciers situés dans leur territoire). En raisonnant d’une part à l’échelle consolidée des « ensembles intercommunaux » (communes + communautés), les phénomènes de sur-compensation s’atténuent si on évite la « redescente » de l’intégralité de la TFPB à l’échelle des seules communes mais si on partage entre communes et intercommunalités. L’autre option est d’opérer des ajustements non sur la fiscalité mais sur les compensations fiscales « historiques » (DCRTP, compensation part salaires….).

 

Ajustement des politiques de taux

Le dispositif envisagé est différent pour les politiques de taux. Une commune qui fera évoluer son taux de TFPB devrait en bénéficier pleinement. Le coefficient correcteur ne s’appliquera pas au produit de taxe foncière issu d’une hausse de taux. En cas contraire, le système aurait été totalement asymétrique : les communes sous-compensées auraient été avantagées par rapport aux autres.

L’article 5 contient d’autres éléments concernant les politiques de taux. Ainsi, en 2020, il est prévu le gel du taux de taxe d’habitation concernant résidences principales et secondaires. Mais le pouvoir de taux est maintenu sur le taux de foncier bâti, avec toutefois un gel des décisions en matière d’abattements et d’exonération.

Par ailleurs, le PLF annule les politiques de taux 2018 et 2019 pour les 80 % des contribuables déjà concernés par la suppression de la TH et prévoit que les sommes payées soient remises à la charge des collectivités (prélèvement sur les douzièmes de fiscalité). Ceci afin d’obtenir une contribution réellement à « zéro » pour les contribuables. Cela correspond à une ponction de 100 millions d’euros à reprendre sur la fiscalité de 2018 et de 2019, soit 50 millions d’euros pour les communes et 50 millions d’euros pour les intercommunalités

 

Calendrier de la réforme tel que prévu par le projet de loi de finances

 

2020 « année blanche »

Les contribuables 

. Dernière année d’allégement de la TH pour les 80 % des contribuables dits modestes /plus de TH en 2020 /

Les communes et intercommunalités

. Perçoivent :

- le dégrèvement sur la partie allégé de TH (les 80 %)

- le produit de TH encore payé par les contribuables (les 20 %)

- les autres impôts CFE, FB, CVAE

- le produit de TH sur les résidences secondaires

. Annulation des hausses de taux 2017 et 2018 reprises sur les 12èmes de fiscalité

. Gel du taux de TH (résidences principale et secondaire) 

. Gel du taux sur la taxe GEMAPI : les collectivités vont continuer de voter un produit de GEMAPI, mais sa répartition évolue et se concentre sur le FB et la CFE

 

2021 /  2022 : application de la réforme

Les contribuables 

. transformation du dégrèvement de 80 % en exonération

. réduction sous forme d’exonération des cotisations (-30 %) pour les 20 % des contribuables restants/ seconde tranche de réduction (-65 %)

Les communes et intercommunalités

. la part de TH perdue est remplacée par le FB des départements pour les communes (bases 2020 non actualisée par le taux de 2017) et une fraction de TVA pour les intercommunalités

.les hausses de taux de 2017 et de 2018 sont « annulées » et les montants correspondants sont remis à la charge des collectivités (soit 100 millions d’euros environ)

L’Etat 

 

. «nationalisation » de la TH sur les résidences principales (imputé au budget de l’Etat) / et du produit de FB des départements via un compte d’avance

. opère la redistribution du FB aux communes de façon à ce que chaque commune récupère en 2021 le produit de TH à partir des bases de 2020 non revalorisées sur les RP (mais intégrant la dynamique  d’assiette)  / taux 2017

. coefficient correcteur : se traduit par une retenue sur les recettes de TFPB (communes sur-compensées) ou par le versement d’un complément (communes sous-compensées), via un compte d’avance.

 

A partir de 2023

. plus d’imposition au titre de la TH sur les résidences principales 

. les contribuables continuent de payer le même montant de taxe sur les propriétés bâties (hors hausse de taux et actualisation), la part départementale est redistribuée aux communes

. la compensation versée aux communes est indexée afin d’intégrer la dynamique de l’assiette de FB

. les collectivités retrouvent un pouvoir de taux sur les résidences secondaires en 2023 / les règles de lien sont aménagées

 

Contact AdCF : c.delpech@adcf.asso.fr

 

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