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Communication en période préélectorale Les règles de vigilance applicables depuis le 1er septembre 2019

Le premier septembre s’est ouverte la période durant laquelle les collectivités et les candidats aux élections locales de 2020 (municipales et intercommunales) doivent faire preuve de vigilance en matière de communication. Toute communication n’est pas proscrite mais des précautions doivent être prises. L’AdCF propose à ses adhérents un rappel des règles essentielles issues des textes et de la jurisprudence.

Aux termes de l’article L. 52-1 du code électoral « A compter du premier jour du sixième mois précédant le mois au cours duquel il doit être procédé à des élections générales, aucune campagne de promotion publicitaire des réalisations ou de la gestion d'une collectivité ne peut être organisée sur le territoire des collectivités intéressées par le scrutin. Sans préjudice des dispositions du présent chapitre, cette interdiction ne s'applique pas à la présentation, par un candidat ou pour son compte, dans le cadre de l'organisation de sa campagne, du bilan de la gestion des mandats qu'il détient ou qu'il a détenus. Les dépenses afférentes sont soumises aux dispositions relatives au financement et au plafonnement des dépenses électorales (…) ».

Si des précautions doivent être observées, elles ne sont ni générales ni absolues. Elles ont un champ d’application limité que le juge a été amené à préciser à l’aune d’un faisceau d’indices qu’il examine en cas de contentieux.

 

Le champ d’application des règles et restrictions en matière de communication durant la période préélectorale

Champ d’application temporel

Les règles et restrictions en matière de communication durant la période préélectorale s’appliquent durant les six mois précédant le premier jour du mois du scrutin, soit à compter du 1er septembre 2019, et jusqu’à la date du tour de scrutin où l’élection est acquise (code électoral, art. L. 52-1).

Champ d’application organique

L’article L. 52-1 du code électoral dispose qu’aucune campagne de promotion publicitaire des réalisations ou de la gestion d'une collectivité ne peut être organisée « sur le territoire des collectivités intéressées par le scrutin ».

La doctrine administrative a défini la notion de « collectivité intéressée par le scrutin » en considérant que « toutes les collectivités, quelle que soit leur nature, sont (…) concernées, conformément aux buts poursuivis par le législateur, et pas seulement les « collectivités territoriales » au sens de l'article 72 de la Constitution » (Rép. min., QE n° 4784, JOAN du 17 novembre 1997, p. 4089).

Le juge constitutionnel en fait une lecture analogue, appliquant l’article L. 52-1 aux intercommunalités (CC, 4 novembre 1993, AN Rhône, n° 93-1265 DC).

A contrario, la promotion publicitaire des réalisations ou de la gestion d’une collectivité peut, par exemple, être réalisée Gare de l’Est à Paris pour une collectivité située en région Grand Est.

Champ d’application matériel

Le juge administratif a eu l’occasion de rappeler que ces dispositions législatives ne s’appliquent qu’à l’occasion d’un renouvellement général et ne sauraient s’appliquer à l’occasion d’élections partielles (CE, 23 mars 1994, n° 152086).

Il convient d’indiquer que tout support de communication quel qu'il soit (matériel ou immatériel – réseaux sociaux y compris –) sont inclus dans le champ d'application de cette disposition.

Les limites posées par la loi n’interdisent pas toute communication durant cette période. Il convient de distinguer les actions de communication institutionnelle de la collectivité ou de l’élu en tant que représentant de cette dernière, de ce qui relève par ailleurs des actions de « promotion » ou de la « propagande électorale » (CE, 27 juillet 2015, n° 386219).

A cet égard, le candidat doit veiller à bien isoler sa communication propre, en tant que candidat, de la communication informative de la collectivité. Ceci afin qu’il n’existe aucune confusion possible dans l’esprit des électeurs quant à au caractère informatif (communication institutionnelle) ou promotionnel (propagande électorale) du support utilisé (CE, 6 mai 2015, n° 382518).

Par ailleurs, l’article L. 52-1 du code électoral ne vise pas à interdire de manière absolue la pratique des bilans de mandat par un candidat. Toutefois, lorsqu’il est réalisé, les dépenses afférentes à ce bilan ne peuvent être financées par les moyens institutionnels de la collectivité (site internet, réseaux sociaux, publication de tracts ou de numéros spéciaux) : il doit être publié par les propres moyens du candidat et dans le respect des règles relatives au financement et au plafonnement des dépenses électorales.

Pour illustrer ces nuances, une grille d’analyse est venue systématiser des critères d’appréciation examinés par le juge s’agissant de la régularité des actions de communication institutionnelle de la collectivité.

Critères jurisprudentiels de régularité des actions de communication institutionnelle

La poursuite des actions de communication institutionnelle de la personne publique ayant pour vocation d’informer la population sur les questions locales et les services publics qui lui sont proposés ne s’arrêtent pas durant la période préélectorale.  

De surcroît, cette communication doit être poursuivie dans la mesure où les habitants ont le « droit d’être informés » des affaires de la collectivité (CGCT, art. L. 2141-1).

Afin de ne pas influer sur le comportement des électeurs, l’information transmise doit veiller au respect de quatre principes traditionnels, vérifiés par le juge administratif en cas de litige :

  • La neutralité : la communication institutionnelle doit avoir un caractère purement informatif et ne doit pas revêtir un caractère partisan ou s’inscrire dans la polémique électorale (CE, 29 juillet 2002, n° 240103). Ce critère est essentiel.
  • L’antériorité : l’initiative de l’action de communication doit avoir un caractère habituel. Elle ne doit pas avoir été lancée spécifiquement pour soutenir un candidat (CE, 15 janvier 1997, Élections municipales de Villeurbanne, n° 176828).
  • La régularité : l’action - le plus souvent une publication ou une manifestation - doit s’inscrire dans la périodicité prévue par la collectivité. En d’autres termes, l’action ne doit pas avoir été anticipée ou retardée en vue d’influencer le vote des électeurs. A ce titre, l’inauguration d’une bibliothèque municipale ouverte depuis un an et d’une station d’épuration en fonctionnement depuis quelques mois constitue une violation de ce principe (CE, 7 mai 1997, Élections municipales d’Annonay, n° 176788).
  • L’identité : la forme du support de communication ne doit pas être modifiée à l’approche des élections.

 

A défaut de respecter ces critères, le juge électoral apprécie concrètement s’il convient d’annuler l’élection. Tel n’est pas le cas, par exemple, lorsque l’écart de voix est tel qu’il n’est pas de nature à altérer le résultat du scrutin (CE, 6 février 2002, Élections municipales de Pont-de-Cheruy, n° 234903).

Contact AdCF : r.meyer@adcf.asso.fr

 

Pour aller plus loin :

- Point Info juridique - 29ème congrès de l'AdCF : La communication en période pré-électorale, AdCF, octobre 2018 ;

- Municipales 2020 : la communication des communes, EPCI et candidats en période préélectorale – 41 questions réponses, Territoires conseils, Juillet-Août 2019.

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