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Contrats financiers de Cahors : les objectifs largement atteints par les collectivités

Jacqueline Gourault et Olivier Dussopt ont réuni le 2 juillet pour la quatrième fois le comité de pilotage de la contractualisation financière dite de « Cahors ». Un satisfecit collectif a pu être dressé sur la démarche et le très large respect des objectifs par les collectivités, mais aussi par l’Etat qui a modéré les obligations normatives. Des améliorations des contrats sont néanmoins attendues des collectivités dont l’AdCF.

C’est dans le but de présenter le bilan de la première année de fonctionnement du dispositif de contractualisation des dépenses des collectivités locales que le comité de suivi des contrats Etat-collectivités, dits « contrats de Cahors », s’est réuni pour la quatrième fois à l’invitation de Jacqueline Gourault et d’Olivier Dussopt, en présence des représentants des associations de collectivités. La ministre s’est félicitée en introduction que les objectifs aient été atteints et même largement respectés : « Sur l’ensemble des 322 collectivités concernées par le dispositif, les dépenses de fonctionnement n’ont augmenté que de 0,4 % en 2018 ». Soit une évolution très inférieure à la norme fixée par la loi de programmation des finances publiques 2018-2022.

Pour mémoire, au printemps 2018, 229 collectivités sur les 322 concernées (régions, départements, communes et intercommunalités ayant un budget et de fonctionnement supérieur à 60 millions d’euros) ont signé avec l’Etat un contrat fixant une trajectoire d’évolution de leurs dépenses de fonctionnement pour trois ans. Avec la sortie des comptes de gestion 2018 et la validation des comptes administratifs, est venue l’heure du bilan pour la première année d’exécution des dépenses.

Un satisfecit pour la première année d’application des contrats

Selon les informations données par la ministre, seules 14 collectivités (dont les noms n’ont pas été communiqués) n’ont pas respecté en année 1 la norme de dépense fixée dans les contrats, « mais le dépassement est faible » a-t-elle précisé. Sur le plan quantitatif, Olivier Dussopt a apporté quelques éclairages complémentaire : « l’évolution des dépenses de fonctionnement des collectivités concernées par un contrat est de 0,4 % entre 2017 et 2018, et de 0,2 % pour les seuls budgets principaux, soit un niveau très en-deçà de la norme d’évolution fixée » a expliqué le ministre, en précisant que « l’exercice est au service de la maîtrise de la dépense publique ».
Charles-Eric Lemaignen s’est félicité, au nom de l’AdCF et des intercommunalités de France, de ces bons résultats. Résultats qui sont à mettre au crédit de plusieurs facteurs a-t-il précisé : un moindre impact des normes (cf. récent rapport du CCEN), un report du dispositif du PPCR, une reprise de l’investissement dont les effets sur les charges de fonctionnement ne se feront plutôt sentir à partir de 2019, une optimisation de la gestion locale engagée depuis de nombreuses années…
 
Concernant l’objectif de limitation de l’endettement et de recours à l’emprunt, là aussi les collectivités ont respecté la trajectoire fixée par la loi de programmation. La Cour des Comptes, dans son récent rapport sur la gestion publique locale de 2018, note, qu’«en 2018, les collectivités territoriales ont diminué leur besoin de financement de 647 M€ par rapport à 2017 », soit une réduction supérieure à l’objectif assigné par la loi. Le « bloc communal », qui représente 65,6 % de l’encours de dette, voit son besoin de financement diminuer de 591 M€ en 2018.

L’exercice 2018 le confirme : la croissance soutenue des investissements est largement portée par les marges de manœuvres budgétaires dégagées sur le fonctionnement. Le baromètre de la commande publique mis en place par l’AdCF et la CDC témoignent de cette reprise de l’investissement amorcée depuis deux ans. Au premier trimestre 2019, on observe une reprise des achats publics au niveau national de +10,4 % principalement portée par les collectivités locales (+14,3 %). En cette période de renouvellement des mandats locaux cette reprise devrait se confirmer sur le reste de l’année.

On peut toutefois s’interroger sur le modèle de financement des investissements imposé par la loi de programmation qui repose sur un recours très faible à l’emprunt dans un contexte de taux extrêmement bas. Comme on le sait, la règle d’or qui s’applique aux collectivités et qui leur interdit de financer les dépenses de fonctionnement au moyen de la dette constitue un « garde-fou » sérieux, préservant les équilibres financiers.  

Le développement des compétences confiées aux intercommunalités, dans le domaine du logement, du développement économique, des transports, des services, de l’environnement… nécessite, pour les mettre en œuvre, d’importants crédits d’investissement.

Si la participation des collectivités au redressement des comptes publics n’est pas contestable, et si la fixation d’une trajectoire d’évolution normée pour la dépense locale est préférable à une réduction des dotations de l’Etat, il y a cependant une contradiction économique et politique majeure entre la volonté de réduire le recours à l’emprunt des collectivités et les responsabilités qui leur sont confiées en matière de politique publique.


Commentaires AdCF :

Un dispositif de contractualisation encore perfectible

L’AdCF s’est exprimée à plusieurs reprises sur les améliorations techniques à apporter au dispositif. Notamment à la suite d’ateliers de travail organisés avec France urbaine et de nombreuses villes et intercommunalités.
Si les échanges réguliers avec les ministères et la bienveillance des représentants de l’Etat au niveau local ont permis de faire progresser le dispositif et de parvenir à des améliorations, beaucoup reste à faire.

Les demandes d’améliorations formulées par l’AdCF et France urbaine concernent plus particulièrement les points suivants :

Les dépenses contractuelles et la non-prise en compte des dépenses nettes de ressources dédiées.

Cela reste un sujet de forte contradiction entre les objectifs de limitation de la dépense et l’encouragement des pouvoirs publics concernant les politiques contractuelles : Coeur de ville, Hébergement d’abord, politique de la ville... Dès les premiers travaux sur les contrats l’AdCF avait demandé ce retraitement afin de lever les freins susceptibles de bloquer les politiques partenariales.

Dans son rapport de 2018, la Cour pointait aussi un risque de découragement des actions publiques cofinancées : « Le plafonnement annuel des dépenses de fonctionnement est susceptible d’inciter les collectivités à renoncer, pour tenir leur engagement, à des actions bénéficiant de financements spécifiques, de ce fait sans grand impact sur leur équilibre budgétaire. Au cours de la négociation des contrats, l’État a finalement accepté, à la demande des régions, de retirer du périmètre des dépenses plafonnées les fonds européens dont elles ont la gestion en dépenses comme en recettes. Toutefois, restent prises en compte intégralement, par exemple, les actions culturelles financées par mécénat, les manifestations sportives bénéficiant d’un sponsoring, les services publics financés par une tarification ou encore les actions cofinancées par l’État ».

La définition de la notion de « dépenses exceptionnelles ».

La loi prévoit également la neutralisation financière des éléments susceptibles d’affecter la comparaison des niveaux de dépenses sur plusieurs exercices, notamment les changements de périmètre, les transferts de charge ou la survenance d’évènements exceptionnels et il faut s’en féliciter. Toutefois, la définition de la notion de « dépenses exceptionnelles » mériterait d’être documentée pour la rendre homogène au niveau national et ceci en vue de la publication des résultats au terme d’une année de fonctionnement.

L’intégration des effets de l’inflation : la reprise de l’inflation est actuellement plus importante que celle envisagée par la loi de programmation. Pour 2018, l’INSEE enregistre une inflation de + 1,8 %  (+ 1,6 % pour l’indice des prix à la consommation hors tabac).

On peut ainsi en conclure que l’effort de gestion demandé aux collectivités territoriales en 2018 a finalement été plus important que prévu.

Pour 2019, l’inflation moyenne sur les quatre premiers mois est de + 1,2 % selon l’INSEE, elle pourrait néanmoins repartir à la hausse. La Banque postale, dans sa note de conjointure annonçait une inflation de l’ordre de 1,7 % à 2 % en 2019. Dans cette perspective, il conviendrait que la mesure de l’évolution des dépenses des collectivités puisse isoler les effets de l’inflation. Ou a minima corriger le taux d’évolution plafond des dépenses de fonctionnement en fonction des écarts entre l’inflation réelle et celle prévue dans la loi de programmation des finances publiques.

La frontière entre dépenses de fonctionnement et dépenses d’investissement reste très ténue.
Si le versement d’une subvention de fonctionnement aux syndicats a fait l’objet de retraitements, certaines dépenses d’investissement restent assimilées comptablement à des dépenses de fonctionnement (certaines dépenses d’informatiques, de petits travaux….).

.Enfin, l’AdCF considère que la possibilité de consolider l’ensemble des dépenses des communes et de leur intercommunalité à l’échelle d’un « ensemble intercommunal » donnerait des souplesses d’une année sur l’autre, tout en élargissant l’assiette des dépenses prises en compte.

Il est en effet essentiel que la contractualisation financière n’ait pas pour effet d’inciter à des démembrements administratifs ou à des dé-consolidations, par recul des mutualisations ou éclatement des compétences (via la création artificielle de structures externalisées par exemple).

Dans la perspective de la seconde année d’exercice des contrats, cela a été répété à plusieurs reprises, il risque d’être difficile pour les collectivités de poursuivre dans la durée une forte réduction de leurs dépenses de fonctionnement : de nombreux efforts ont déjà été faits, l’arrivée de nouvelles compétences, le renouvellement des exécutifs locaux, les annonces d’une revalorisation du point d’indice pour la FP,  la mise en oeuvre du PPCR reportée en 2018 … autant de facteurs favorables à une reprise, même légère, de la dépense. Sans compter que pour certaines collectivités connaissant une forte croissance, la dynamique des recettes se situe au-delà de la trajectoire fixée par la loi de programmation.

Enfin, et surtout, il importe que la révision des contrats pour 2019 s’opère sur une base claire et transparente concernant les résultats de 2018. Chaque collectivité signataire d’un contrat doit avoir a minima la connaissance du montant de dépenses réelles de fonctionnement de 2018 retraitées pour engager un contrat en 2019. Ce qui ne semble pas chose acquise pour le moment.

 

Contact AdCF : Claire Delpech, c.delpech@adcf.asso.fr

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