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Répartition des sièges dans les communautés et métropoles L’AdCF fait le point avec le DGCL

Le 18 avril, une réunion de l’équipe technique de l’AdCF avec Bruno Delsol, Directeur général aux collectivités locales et ses collaborateurs, a permis de faire un point complet sur les règles juridiques à respecter pour les répartitions de sièges entre communes à actualiser, dans toutes les intercommunalités, avant le 31 août 2019. Une convergence de vues s’est dégagée entre la Direction générale aux collectivités locales (DGCL) et l'AdCF sur l’interprétation précise des textes au terme des jurisprudences récentes du Conseil d’État et du Conseil constitutionnel concernant les accords locaux. 88% des intercommunalités de France, selon les simulations récentes de la DGCL, sont de fait en capacité théorique de procéder à la répartition sur accord local. C’est un chiffre bien supérieur à celui qui était estimé avant lesdites jurisprudences.

Près de 9 intercommunalités sur 10 sont en capacité, si elles le souhaitent avec leurs communes, de procéder à une répartition de sièges sur accord local (dans un sens « positif » à savoir avec octroi d’un supplément de sièges). Dans un cas sur dix, la distribution de la population entre communes au sein de l’intercommunalité rend impraticables les solutions alternatives à la répartition dite « de droit commun ». De fait, cette nouvelle estimation tient compte de l’interprétation des textes (très techniques) rendue possible par les arrêts du Conseil d’État et décisions du Conseil constitutionnel (décisions du Conseil constitutionnel du 5 février 2015 sur la loi autorisant l’accord local de répartition des sièges de conseiller communautaire et du 16 février 2016 sur la loi relative aux accords locaux). Malgré les élargissements de périmètres de 2017, le pourcentage de communautés en mesure de procéder par accord est ainsi beaucoup plus substantiel qu’il n’était auparavant envisagé, sur le fondement d’une lecture restrictive des textes. Les nouvelles interprétations qu’autorisent les jurisprudences rendent de fait moins nécessaires les correctifs législatifs que l’AdCF appelait de ses vœux en 2016 lors de la proposition de loi Gourault-Darnaud puis lors de la proposition de loi récente déposée par le sénateur et ancien ministre Jean-Pierre Sueur.

Depuis plusieurs semaines, l’AdCF échange avec la DGCL pour veiller à la plus grande sécurisation des futurs accords locaux et à la fiabilité des interprétations. Elle n’a pas considéré opportun de proposer un nouveau simulateur de répartition (comme celui proposé en 2012-2014) compte tenu de l’existence du simulateur de la DGCL (qui servira aux préfectures pour vérifier la validité des accords) et d’un outil de simulation d’hypothèses développé par les services de l’AMF. L’AdCF a surtout milité pour que les outils existants ne se contredisent pas et soient fiables, en tenant compte des nouvelles interprétations des textes. Les logiciels de simulation ont d’ailleurs été récemment actualisés et re-paramétrés. Transmise par le Sénat à l’Assemblée nationale, la proposition de loi Sueur n’aurait a priori pour effet, dans ses dispositions relatives aux accords locaux, que d’élargir à seulement trois intercommunalités supplémentaires les possibilités d'accord. N’ayant guère de chance d’être examinée par les députés dans les délais impartis, il n’est en aucun cas recommandé d’attendre son éventuelle adoption pour procéder à la répartition des sièges.

Les communes et leur intercommunalité devront valider leur éventuel accord alternatif avant le 31 août prochain. Il est constaté que même des intercommunalités dans lesquelles est privilégiée la « répartition de droit commun » choisissent de faire délibérer les communes pour que la clef de répartition résulte d’un choix assumé et d’un accord collectif, et non d’une décision préfectorale. Dans le souci de refonder le pacte de gouvernance et l’ancrer dans les délibérations locales, cette méthode est utile.

Compte tenu du délai de trois mois à laisser aux communes pour délibérer, il est important de proposer sans tarder des clefs de répartition (méthode de droit commun ou option alternative) pour dégager un consensus ayant des chances d’aboutir.

Nous rappelons ci-dessous les principes à respecter, sachant que le pôle juridique de l’AdCF reste à la disposition de ses adhérents pour répondre à leurs questions et, le cas échéant, vérifier la validité de certains accords locaux. L’AdCF sera en lien avec les services de la DGCL pour toute demande d’information ou toute difficulté rencontrée.

Il est important d’attirer l’attention de nos adhérents sur les spécificités des communautés urbaines et métropoles qui ne peuvent procéder à une répartition sur accord local que d’un supplément de 10% de sièges au maximum. Cette répartition optionnelle ne peut en aucun cas conduire à réduire le nombre de sièges attribué à chaque commune dans le cadre de la répartition de droit (appelée répartition de « premier tour »).

 

Rappels des principes

Dans les communautés de communes et d’agglomération, deux types d’accords dérogatoires au droit commun peuvent être conclus :

  • En vertu du I, 2° de l’article L. 5211-6-1 du CGCT, un accord local stricto sensu afin de faire varier de 25% le nombre de sièges obtenus hors accord local ;
  • En vertu du VI du même article, un « mini-accord local » permettant de créer et répartir un nombre de sièges supplémentaires inférieur ou égal à 10% du nombre total de sièges obtenus hors accord local.

Dans les communautés urbaines et métropoles (hors métropole d’Aix-Marseille-Provence), seul le « mini accord local » est possible (art. L. 5211-6-1 VI du CGCT).

Ces deux types d’accords dérogatoires doivent respecter différents critères dont un qui prévoit que la part de sièges de chaque commune ne peut s’écarter de plus de 20% de son poids démographique (tunnel +/- 20%). Deux exceptions (non cumulatives) à cette règle ont été prévues par le législateur :

  • Exception 1 : Lorsque hors accord local, une commune se situe hors du tunnel +/- 20%, il est possible de faire varier son nombre de sièges dans le cas où cette opération permettrait de maintenir ou de réduire cet écart à la moyenne et ce même si cela abouti à un ratio également situé en dehors du tunnel ;
  • Exception 2 : Lorsqu’une commune ne se serait vue attribuer qu’un seul siège hors accord local, il est possible de lui en attribuer un second.

 

Pour définir un accord local, peut-on faire sortir du tunnel une ou plusieurs communes en attribuant un siège supplémentaire aux communes qui n’en ont obtenu qu’un seul hors local ?

Dans les communautés et métropoles, il est possible d’attribuer un siège supplémentaire aux communes qui n’en ont obtenu qu’un seul hors local (exception n° 2 ci-dessus) et ce, même si cela revient à faire sortir du tunnel une ou plusieurs autres communes.

Ceci en vertu d’une décision du Conseil constitutionnel applicable pour tout type de communauté et métropole (CC, 5 mars 2015, n° 2015-711 DC, considérants 10 et 14) se fondant respectivement sur l’exception prévue au troisième alinéa du e) du 2° du paragraphe I de l'article L. 5211-6-1 pour la conclusion d’un accord local stricto sensu (CC et CA), et sur le 2° du paragraphe VI de l'article L. 5211-6-1 pour la conclusion d’un « mini accord local » notamment applicable aux communautés urbaines et aux métropoles.

Le juge considère que « le législateur a entendu assurer une représentation plus adaptée de ces communes et réduire les écarts de représentation entre les plus petites communes et des communes plus peuplées ; qu'une telle attribution d'un second siège est susceptible d'accroître l'écart à la moyenne de la commune à laquelle ce siège est attribué au-delà d'un seuil de 20 % et, le cas échéant, l'écart à la moyenne des autres communes membres de l'établissement public ; que l'attribution de ce second siège aux communes remplissant les conditions pour pouvoir en bénéficier ne saurait, sans méconnaître le principe d'égalité devant le suffrage, être réservée à certaines communes à l'exclusion d'autres communes dont la population serait égale ou supérieure ».

Dans le même sens, le commentaire autorisé de la décision du Conseil constitutionnel est à cet égard éclairant en ce sens qu’il est expressément indiqué que : « Cette seconde exception, à l’inverse de la première, peut accroitre l’écart de représentation à la moyenne de l’EPCI pour les communes qui peuvent prétendre à un second siège en vertu de cette exception, en permettant même que cet écart dépasse 20 %, alors qu’en vertu d’une répartition des sièges au prorata de la population il était inférieur à 20 %. Elle peut également, par l’effet des sièges supplémentaires ainsi attribués, dégrader l’écart à la moyenne pour d’autres communes membres de l’EPCI » (CC, 5 mars 2015, n° 2015-711 DC, commentaire de la décision).

 

Peut-on, ou doit-on, appliquer le V. de l’article L. 5211-6-1 lorsque ses conditions d’application sont réunies ?

La lecture du V. de l’article L. 5211-6-1 du CGCT nous indique que, sous réserve de remplir deux conditions cumulatives, un volant de 10 % sièges supplémentaires est automatiquement appliqué aux communautés de communes, d’agglomérations et urbaines.

Lorsque ces conditions sont remplies, 10 % du nombre total de sièges issus de l'application des III. (nombre de sièges du tableau) et IV. (nombre de sièges de droit) de l’article L. 5211-6-1 sont répartis entre toutes les communes selon la règle de la répartition à la plus forte moyenne.

Les conditions sont les suivantes.

En premier lieu, la règle ne s’applique qu’aux communes relevant des catégories de communautés précitées, excluant de fait les métropoles.

En second lieu, cette disposition ne s’applique qu’à la condition qu’une certaine proportion de communes n’aient obtenu aucun siège à la répartition proportionnelle à la plus forte moyenne. Dans cette hypothèse, les communes concernées obtiennent automatiquement chacune un siège, parfois appelé « siège de droit » (CGCT, L. 5211-6-1, IV, 2°). Pour être applicable, la proportion de « sièges de droit » octroyés à ces communes membres doit représenter plus de 30 % du nombre de sièges prévu au tableau qui leur est applicable selon la strate démographique de la communauté concernée (CGCT, art. L. 5211-6-1, III).

L’application automatique de ces dispositions empêche toute possibilité de conclure un « mini accord local » sur le fondement du VI. Plusieurs conséquences, différentes selon le type de communautés concernées, résultent de ce constat. 

  • S’agissant des communautés de communes et d’agglomération, l’application concrète de ces dispositions peut être mis en échec par une répartition différente sur le fondement d’un accord local stricto sensu soit « négatif » qui serait fondée sur la répartition établie sur le fondement des III. et IV de l’article L. 5211-6-1, soit positif sous réserve que toutes les autres conditions de l’accord local soient effectivement remplies.
  • S’agissant des communautés urbaines, et pour les communautés de communes et d’agglomération ne pouvant matériellement conclure un accord local stricto sensu, l’application de ces dispositions empêche toute possibilité de conclure un « mini accord local » sur le fondement du VI.

Pour les communautés concernées par cette application automatique, leurs communes membres n’ont ainsi pas à délibérer et il incombera au préfet d’arrêter la répartition de droit commun.

 

Quel est le nombre à retenir lorsque l’attribution automatique du V. de l’article L. 5211-6-1 (attribution de 10 % de sièges supplémentaires) n’aboutit pas à un nombre entier ?

Le Conseil d’État a eu l’occasion de rappeler que « ce pourcentage de 10 % constitue, pour le V (…), la limite maximale du nombre de sièges à attribuer en complément des sièges déjà répartis » (CE, 15 novembre 2017, n° 410338).

En d’autres termes, lorsque 10 % du nombre total de sièges issus de l'application des III. (nombre de sièges du tableau) et IV. (nombre de sièges de droit) de l’article L. 5211-6-1 n’aboutit pas à un nombre entier, il conviendra d’appliquer la règle de l’arrondi à l’entier inférieur de sorte que le plafond des 10 % ne soit pas dépassé.

 

Peut-on, par l’effet du « mini accord local », attribuer à une commune moins de sièges que ce qu’elle se serait vue attribuer hors accord local à condition que l’on respecte, de manière générale, le nombre minimal de sièges obtenus par l’application des III et IV de l’article L. 5211-6-1 ?

La lecture du VI de l’article L. 5211-6-1 indique qu’il est possible créer et répartir un nombre de sièges « supplémentaires » inférieur ou égal à 10% du nombre total de sièges obtenus hors accord local sous différentes conditions (dont le respect du ratio compris entre 80 % et 120 %, sauf exceptions).

La possibilité d’attribuer des sièges « supplémentaires » se rapporte à la répartition de droit commun issus de l’application des III et IV de l’article L. 5211-6-1 du CGCT. En d’autres termes, le nombre de sièges attribué à chaque commune lors du premier temps de la répartition de droit commun est figé et ne peut pas être réduit lorsqu’il est fait application du VI de l’article précité.

Une décision du Conseil constitutionnel vient confirmer cette lecture par une application stricte de la loi. Aux termes de cette dernière, le juge constitutionnel considère que le « premier alinéa du paragraphe VI de l'article L. 5211-6-1, les communes de la métropole peuvent créer et répartir un nombre de sièges supplémentaires inférieur ou égal à 10 % du nombre total des sièges issu de l'application des paragraphes III et IV » (CC, 19 février 2016, n° 2015-521/528 QPC).  

Le commentaire autorisé de la décision précitée permet de corroborer la lecture selon laquelle, la répartition des sièges s’effectue par étapes et, partant, ne peut avoir pour effet de diminuer le nombre de sièges obtenus par une commune hors accord local.

Après avoir rappelé les règles de répartition des sièges hors accord local, le juge indique qu’ « une  fois  ces  différentes  opérations  de  répartition  des  sièges  effectuées,  le  paragraphe  VI,   [permet] de créer et de répartir 10 % de sièges  supplémentaires » (CC, 19 février 2016, n° 2015-521/528 QPC, commentaire de la décision) .

Suivant cette lecture, le juge administratif en fait application tout en exerçant un contrôle normal sur son exacte utilisation. Ceci ressortit d’une décision récente prévoyant qu’il « résulte des dispositions des V et VI de l'article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales, qui prévoient les conditions dans lesquelles doit être attribué, ou peut être créé par les communes, un nombre de sièges supplémentaires correspondant à 10 % du nombre total de sièges issu de l'application des III et IV, que le législateur a entendu que ce pourcentage de 10 % constitue, pour le V comme pour le VI, la limite maximale du nombre de sièges à attribuer en complément des sièges déjà répartis » (CE, 15 novembre 2017, n° 410338).

Par suite, les étapes sont successives et l’utilisation de tout ou partie de ces 10 % supplémentaires ne peut avoir pour effet de réduire le nombre de sièges initialement attribué à une commune lors de la répartition de droit commun. 

Contact AdCF : r.meyer@adcf.asso.fr & s.mauroux@adcf.asso.fr

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