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Foncier naturel et agricole : Comment protéger les terres ?

Dans le cadre du plan national pour la biodiversité, le gouvernement a rappelé l’objectif de zéro consommation foncière nette à l’horizon 2025, ce qui signifie un fort durcissement des règles d’urbanisme et une réduction drastique de l’artificialisation des sols. Un rapport du CGAEER, rendu public récemment, dresse un bilan des outils mis en place pour lutter contre les consommations foncières et formule des recommandations volontaristes. De leur côté, les SAFER ont présenté en juin les données de leur observatoire sur les transactions et mutations foncières. De quoi organiser les débats de l’automne.

L’observatoire des SAFER révèle d’une part la forte concentration des exploitations, passées d’une surface moyenne de 28 ha en 1988 à 56 ha en 2013 soit le double, mais aussi des modes de détention qui évoluent fortement. Les transmissions d’exploitation sont rendues plus difficiles et l’accès au foncier se complique pour les jeunes générations.
Plus inquiétante, l’évolution des dernières années met en exergue des systèmes de production qui se simplifient, avec l’essor des grandes cultures (passées de 19% à 25% de la surface agricole utile entre 1990 et 2013) et la chute des productions à plus forte valeur ajoutée, notamment l’élevage laitier passé de 23% à 16%. Les consommations d’espaces agricoles restent élevées selon les SAFER, de l’ordre de 50 000 à 60 000 hectares par an. De surcroît les exploitations évoluent sous des formes sociétaires plus opaques qui complexifient l’usage du droit de préemption et la sauvegarde de la destination agricole des terres. Le marché de parts sociales dans des sociétés qui détiennent du foncier agricole (SCI…) représente 6500 transactions annuelles et une valeur de 1,3 milliard d’euros. Les sociétés d’exploitation agricole restent très majoritaires dans ces transactions et ces structures, mais les sociétés de portage foncier constituées d’une majorité de non-agriculteurs tendent à se développer (670 transactions annuelles). Les acquisitions par des étrangers (majoritairement européens) équivalent à 9,2% de la valeur du marché.

Les SAFER constatent une baisse du marché des terres libres en 2017 alors que les terres et prés loués progressent de 3%. Les plus fortes hausses du prix des terres sont constatées dans les vignobles, surtout AOP. La progression des achats sous forme sociétaire est très élevée. Là où 63% des acquisitions étaient le fait d’agriculteurs en 1993, ils ne sont plus que 43% en 2017 !

Sur les dynamiques d’urbanisation, les SAFER constatent une baisse des transactions et une reprise légère de l’artificialisation des terres, mais qui reste très en-dessous des pics d’avant la crise économique.

 

Les propositions du Conseil général de l’alimentation, de l’agriculture et des espaces ruraux (CGAAER)

Dans un rapport remis au gouvernement en mars 2018, mais rendu public plus récemment, le CGAAER analyse les dynamiques des consommations foncières au cours des dernières décennies et les transformations de la société qui en sont responsables : préférence pour l’habitat individuel et l’urbanisme horizontal, déploiement des infrastructures de transport et des équipements logistiques, zones commerciales et d’activités périphériques. L’artificialisation des sols suscite une imperméabilisation qui produit des atteintes multiples à l’environnement (érosion, biodiversité, qualité de l’eau) et accroît les risques d’inondations. Le rapport énumère les évolutions législatives multiples qui ont visé à réduire les consommations foncières, à préserver les terres naturelles et agricoles. Dans le même temps, il reconnaît les attentes de valorisation foncière des propriétaires, y compris des agriculteurs, par le changement de destination et l'ouverture à l’urbanisation. Les documents d’urbanisme historiques (anciens POS), conçus à des échelles trop resserrées, ont souvent prévu des extensions urbaines considérables, excessives par rapport aux besoins.

Pour la mesure des consommations exactes, le CGAEER fait état des différentes approches méthodologiques et de la création de l’observatoire des espaces naturels, agricoles et forestiers (OENAF) qui a pris la place de l’ONCEA, mais dont l’activité est jugée trop limitée et sans présidence depuis 2017. Les rapporteurs suggèrent la généralisation d’une approche satellitaire telle que celle mise en place en Occitanie. L’observatoire pourrait devenir une conférence des espaces naturels, agricoles et forestiers reposant sur une gouvernance à cinq (Etat, élus, associations, professionnels, syndicats). Le CGAEER fait état de DDT assez impliquées sur le sujet mais manquant de coordination régionale, d’où leur proposition de renforcer la coordination DRAAF-DREAL.

Le rapport présente les différents documents de planification spatiale capables d’agir sur les consommations foncières. Si le SRDIF (Ile-de-France) ou le PADDUC semble aux rapporteurs des outils puissants, ils semblent encore douter de la portée des SRADDET dont la première génération risque d’être une compilation de documents existants. Les inspecteurs généraux du CGAAER préconisent de les faire évoluer à terme vers la prescriptivité du SDRIF.

Les SCOT sont présentés comme un bon document potentiel pour organiser les protections des espaces naturels et agricoles mais sont encore trop peu nombreux à s’emparer pleinement de la problématique. Des exemples sont néanmoins cités dans lesquels des avancées intéressantes sont constatées sur ce sujet (Pays de la Baie du Mont-Saint Michel, Montpellier, bassin annécien…). En Mayenne, des réductions de consommation foncière très nettes ont été constatées.

La mission préconise de renforcer les contenus des documents d’urbanisme en intégrant un projet agricole et forestier de territoire, adossé à un diagnostic foncier. Protéger le foncier ne suffit pas, expliquent les rapporteurs. Il faut également porter un projet agricole. Pour les SCOT, ce projet serait intégré dans le DOO. Pour le PLU(i) dans le volet économique du PADD ou dans une extension des OAP.

Les dispositifs de réduction des ouvertures à l’urbanisation s’avèrent de plus en plus drastiques et le rapport est plutôt positif sur le fonctionnement des CDPNAF. Dans le même temps, ces commissions départementales de protection de la nature, de l’agriculture et de la forêt se prononcent sur le flux des ouvertures nouvelles. Une action volontariste est également nécessaire pour regarder les « stocks » des terrains ouverts à l’urbanisation au cours des décennies passées. Certaines intercommunalités procèdent actuellement à d’importants déclassements de terrains situés en zones 2AU, sans réelle valeur de marché à ce jour, pour leur rendre leur destination agricole ou naturelle. C’est le cas par exemple de la communauté d’agglomération du Grand Chalon.

Outre le renforcement de la prescriptivité des SCOT et des PLU(i), le rapport incite à ce que la mise en conformité de ces derniers avec les premiers soit encadrée par un délai maximal.

Le rapport passe également en revue toute une série d’outils de protection comme les zones agricoles protégées (ZAP), et les périmètres de protection des espaces agricoles et naturels périurbains (PAEN) qui n’ont connu un essor que limité même si certains se révèlent efficaces. Les dispositifs sont jugés cependant lourds à mettre en œuvre (les PAEN imposent un décret ministériel !). La fusion des deux dispositifs serait utile.

Le rapport passe enfin en revue les différents dispositifs fiscaux visant à modérer les consommations foncières ou à taxer la plus-value liée à la valorisation de terrains rendus constructibles. Il évoque également les dispositifs de compensation.

Dans ses recommandations finales, le rapport vise à renforcer les prérogatives des CDPNAF et mettre en cohérence de nombreux dispositifs mais aussi de mieux articuler les différentes formes de compensation (agricole, écologique). Tant au niveau national qu’au niveau local, ils appellent surtout à un dialogue multipartite et à une approche « projet » moins exclusivement centrée sur le seul aspect réglementaire.

Tout en mentionnant, de manière succincte, les dispositions prises chez nos voisins européens (Belgique, Allemagne, Pays basque espagnol…) pour réduire les extensions urbaines et les consommations foncières, le rapport préconise une véritable inversion des logiques d’autorisation de construire. Il faudrait pour le CGAAER inverser le regard et considérer qu’il n’y a pas de droit à construire, mais plutôt un droit à reconstruire en visant un objectif de zéro consommation.

 

Commentaires AdCF

A l’analyse, on peut estimer que l’objectif de non-consommation apparaît hors d’atteinte si l’on raisonne en termes de consommation « brute » car des nouveaux logements ou équipements s’avèreront nécessaires. Il peut en revanche s’avérer plus réaliste si l’on raisonne en consommation « nette » avec les logiques dites « ERC » (éviter, réduire, compenser) et de remise en état naturel, voire agricole, de certaines surfaces artificialisées.

Sur ce point le rapport semble considérer irréversible un processus d’artificialisation, ce qui peut être discuté. Des remises en état naturel de berges de cours d’eau, d’anciens sites industriels ou miniers, voire de zones d’activités commerciales en friches… ne sont pas impossibles et deviennent même fréquentes. La maîtrise de l’emprise globale de l’urbanisation doit en tout état de cause se penser à une échelle assez large, celle du SCOT ou du PLU(i) pour repenser les extensions urbaines et les équilibrer par des reconquêtes de la nature, sauf à entrer dans un malthusianisme foncier incompatible avec les besoins de développement (économie, logements…). Le premier enjeu est de revenir sur le considérable gaspillage foncier des dernières décennies, via des formes d’urbanisme plus compactes et mieux agencées.
L’une des difficultés majeures, dans de nombreux territoires, sera de revenir sur les droits à construire très généreux qui ont souvent été ouverts dans les anciens documents d’urbanisme et sur lesquels il est difficile de revenir brutalement.

 

 

 

Accéder au rapport de la mission d'évaluation du ministère de l'agriculture et de l'alimentation

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