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Institutions et pouvoirs locaux

Conférence nationale des territoires Un premier acte positif

Entouré de nombreux membres du gouvernement, le Premier ministre a réuni la Conférence nationale des territoires (CNT) à Cahors le 14 décembre. Cette deuxième séance plénière a permis de clore le cycle de concertation avec les associations de pouvoirs locaux sur la contractualisation financière entre l’Etat et les collectivités, d’évoquer plusieurs sujets institutionnels (compétences eau et assainissement, GEMAPI, droit à l’expérimentation...) et de débattre de la cohésion territoriale. Les plans numériques et villes moyennes ont été précisés à cette occasion.

La Conférence Nationale des Territoires de Cahors était structurée en deux temps distincts : l’un en format restreint et à huis clos, l’autre en format élargi à de nombreux élus locaux du Lot et de la région Occitanie ainsi qu’à la presse.

La matinée était ainsi resserrée autour des seuls membres officiels de la Conférence, à savoir les membres du gouvernement (présents en grand nombre à Cahors à travers Gérard Collomb, Jean-Michel Blanquer, Agnès Buzyn, Françoise Nyssen, Jacques Mézard, Elisabeth Borne, Gérald Darmanin, Mounir Madjoubi, Jacqueline Gourault, Sébastien Lecornu, Julien Denormandie, Olivier Dussopt), les représentants des associations de collectivités - cinq pour les régions, cinq pour les départements, six pour le « bloc local » (AMF, AdCF, France urbaine, Villes de France, APVF, AMRF) -, les représentants du Sénat et de l’Assemblée nationale, les présidents des trois grandes instances consultatives (CFL, CSFPT, CNEN). Etaient invités également les rapporteurs de la mission d’experts Dominique Bur et Alain Richard.

La rencontre de Cahors, préparée par un comité de pilotage réuni par le Premier ministre à Matignon le 30 novembre, avait pour objectif essentiel de clôturer le cycle de discussions et de négociations ouvert en juillet dernier pour définir les efforts de maîtrise des dépenses publiques locales au cours du quinquennat. Les cinq mois de discussion auront de fait conduit à préciser la méthode prévue pour faire réaliser 13 milliards d’économies au secteur public local d’ici 2022.

 

Les enjeux de la contractualisation financière

Chacun se souvient des incompréhensions et des réactions suscitées en juillet par le passage de l’objectif de 10 à 13 milliards en l’espace de 48 heures (et des efforts généraux d’économies de 60 à 80 milliards d’euros). L’annonce de cet objectif semblait, pour beaucoup d’élus, contradictoire avec la volonté affichée de cesser la baisse des dotations. Il a fallu attendre la rentrée de septembre pour obtenir des précisions sur la manière de compter et apprendre que les 13 milliards d’économies seraient comptabilisés à partir non pas des budgets 2017, mais d’un scénario d’évolution dit « tendanciel » ; à savoir l’augmentation des dépenses locales de fonctionnement au rythme antérieur.

Pour autant, la question de la période de référence était soulevée puisque les trois dernières années (2014-2016) ont été marquées par une décélération et même une baisse en valeur des dépenses locales, y compris de fonctionnement en 2016. De fait, c’est par rapport à la période antérieure aux baisses drastiques de dotations que le gouvernement a établi le fameux « tendanciel » (la période 2012-2014).

Les 13 milliards d’économies ne correspondent donc plus à une baisse sèche mais à une augmentation « plafonnée ». Il restait à savoir si ce plafond intégrait l’inflation ou non. Après une période de flou voire de propos contradictoires, le gouvernement a opté pour des taux plafonds intégrant l’inflation. Le taux d’évolution des dépenses du secteur public local a ainsi été fixé à 1,2% par an, ce qui revient à un quasi-gel en volume au regard des niveaux actuels d’inflation. Ce taux ne porte en revanche que sur les seules dépenses de fonctionnement, ce qui laisse toute possibilité aux collectivités de redynamiser leurs investissements en cas de croissance de leurs recettes et de reconstitution de leurs capacités d’autofinancement (un point sur lequel l’AdCF avait particulièrement insisté au cours de l’été pour permettre aux collectivités de réinvestir les dividendes de la croissance et de leurs efforts sur le fonctionnement).

La nouveauté de la méthode proposée par le gouvernement – et à laquelle l’AdCF a souscrit dès le départ – était de responsabiliser chaque collectivité à travers la contractualisation individualisée. La fin des baisses forfaitaires de dotations, imposées à l’aveugle à toutes les collectivités, était pour l’AdCF le premier objectif. Une demande prioritaire confirmée par les résultats de l’enquête conduite en septembre auprès des présidents de communautés et métropoles.

En contrepartie de cette interruption des baisses, le gouvernement a besoin de garanties sur la poursuite des efforts de maîtrise des dépenses publiques locales ; efforts dont il a reconnu le caractère incontestable depuis 2014. La contractualisation avec les collectivités est également la manière de signifier à nos partenaires européens que les finances publiques françaises respecteront les engagements pris.

Les deux projets de loi de finances (loi de programmation pluriannuelle et loi annuelle) présentés en septembre et débattus au Parlement à l’automne ont donc fixé le cap de cette régulation contractuelle. Mais il restait beaucoup de précisions à apporter. C’est sur les modalités concrètes de la contractualisation que la Conférence nationale des Territoires de Cahors a apporté le plus de conclusions, en s’appuyant sur les premières analyses de la mission Richard-Bur.

Parmi les sujets à traiter et les arbitrages à rendre figuraient notamment :

- la possibilité de moduler les taux plafonds d’évolution selon certains critères (évolutions démographiques, efforts accomplis depuis 2014, niveaux de richesses...),

- le caractère annuel ou pluriannuel de la contractualisation (la norme de + 1,2% doit-elle être observée sur chaque exercice ou par période triennale ?)

- le périmètre des collectivités « obligées » à la contractualisation (critères démographiques ou périmètres de dépenses),

- la prise en compte ou non des budgets annexes,

- le retraitement des flux financiers internes au bloc communal (communes, communautés, syndicats, SEM...),

- l’analyse fine des destinations de la dépense et de la répartition entre section de fonctionnement et section d’investissement,

- les modalités de sanction des collectivités non-signataires des contrats mais aussi de celles en situation de dépassement des normes d’évolution (question de la « reprise » de ressources en année n+1).

Ce sont sur ces questions très techniques, mais essentielles, qu’a eu à travailler la mission d’experts mise en place en novembre sous l’autorité d’Alain Richard et Dominique Bur. Plusieurs d’entre elles devaient trouver des réponses à Cahors afin d’être intégrées in extremis dans les projets de lois de finances. D’autres devaient faire l’objet de nouveaux débats afin d’inspirer les documents de cadrage qui seront adressés aux préfectures et DDFIP pour préparer la contractualisation.

La première séquence de la matinée de la CNT de Cahors aura permis, après quelques interventions de portée générale au cours de laquelle chacun aura rappelé ses positions de principe (en faveur ou non de la contractualisation), de voir plus clair sur la méthode. Le Premier ministre a fait remettre en séance le projet d’amendement que le gouvernement devait déposer lors de l’ultime phase d’examen des lois de finances.

 

Les précisions et corrections attendues

La première annonce, déjà peu ou prou connue avant la réunion, consistait dans la suppression de l’article 24 du projet de loi de finances relatif à l’encadrement de la capacité de désendettement des collectivités. Cette « règle d’or renforcée » était jugée totalement superflue par les collectivités compte tenu des règles prudentielles existantes, de la surveillance des chambres régionales des comptes, des banques et des agences de notation. L’AdCF avait plaidé pour que les indicateurs de désendettement demeurent des informations à remettre aux assemblées locales dans leur contrôle de leur exécutif, sans aller plus loin. Devant la mission Richard-Bur, elle avait également indiqué que la vitesse de dégradation de la capacité de désendettement était plus à surveiller que son niveau en valeur absolue. En tout état de cause, la suppression de l’article 24 était attendue par les associations de collectivités.

Les autres précisions notables ont été apportées sur les mécanismes d’individualisation des taux plafonds d’évolution. Les supports remis par le gouvernement et le projet d’amendement présenté prévoient des modulations possibles de ce taux dans un tunnel de plus ou moins 0,45 points en fonction de trois critères :

- démographie (rythme d’évolution supérieur de + 0,75 point à la moyenne nationale),

- richesse (revenu moyens par habitant supérieur ou inférieur de plus ou moins 20% à la moyenne ; 25% des habitants en quartier prioritaire de la politique de la ville),

- importance des efforts passés (analyse de la maîtrise des dépenses sur la période 2014-2016 ; + ou – 1,5 points par rapport à la moyenne nationale).

Sans entrer dans l’amplitude du tunnel et les modes de calcul (faute de recul et de simulations), les membres de la CNT ont pour la plupart acté cette possibilité de modulation selon les situations individuelles.

Il a été convenu que les collectivités « non obligées » n’étaient pas concernées par des mécanismes de sanction individualisés. Une confiance dans la modération de l’évolution de leurs dépenses de fonctionnement prévaudra, sauf constat contraire. Ces collectivités ne représentent que 25% de la dépense publique locale même si elles constituent 99% des collectivités.

Des précisions ont également été apportées sur les collectivités dites « obligées » à la contractualisation. Après débats avec la mission Richard-Bur, c’est en fonction des niveaux de dépenses (60 millions d’euros sur le budget principal) que seront déterminées les collectivités obligées ; à savoir les régions, départements, communes et intercommunalités les plus peuplées. 340 collectivités sont concernées et invitées à contractualiser au premier semestre 2018. A défaut de signature, deux mécanismes de sanction alternatifs, assez techniques, étaient proposés mais n’ont pas suscité de débats majeurs (comme si peu de membres de la CNT envisageaient des refus de signature ?).

Pour les collectivités « obligées » et signataires, la « reprise financière » en cas de dépassement du taux annuel d’évolution s’appliquera dès 2019 (année n+1) à hauteur de 75% de l’écart à la cible, dans une limite de 3% des recettes réelles de fonctionnement. Cette reprise financière s’opérerait sur les douzièmes. C’est sur ce point que des débats ont eu lieu pour s’assurer de la constitutionnalité de cette mesure. Pour un certain nombre associations, dont l’AdCF, c’est davantage sur les soutiens à l’investissement que devrait être actionné le mécanisme de sanction. Un déficit d’effort sur les dépenses de fonctionnement dégrade en effet les capacités d’autofinancement de la collectivité. Il est parfaitement justifié que les co-financeurs limitent leurs apports dans cette hypothèse, en ne souhaitant pas pallier à un défaut d’autofinancement. Ponctionner les ressources fiscales d’une collectivité s’avère beaucoup plus périlleux comme chacun s’en est aperçu avec la CRFP entre 2014 et 2016. L’atteinte à la libre administration est dans ce cas beaucoup plus caractérisée.

 

Les budgets annexes a priori hors périmètre

Parmi les arbitrages importants annoncés à Cahors, le Premier ministre et le ministre de l’Action et des Comptes publics, Gérald Darmanin, ont confirmé qu’il était envisagé de limiter le périmètre de la contractualisation aux seuls budgets principaux. C’est sur ce périmètre que reposera l’analyse de l’Etat. Durant les débats, Jean-Luc Rigaut a néanmoins demandé des analyses plus poussées car c’est en jouant sur le périmètre large de leurs dépenses (budgets principaux + budgets annexes) que certaines collectivités, et notamment les intercommunalités (qui disposent de très loin des plus lourds budgets annexes avec les transports, les déchets, l’eau et l’assainissement...), parviendront à tenir le taux de + 1,2%. Dans certains territoires, c’est en effet dans les budgets annexes que demeurent des marges de manœuvre. L’AdCF souhaite ainsi  que les collectivités puissent élargir le périmètre de l’analyse. En tout état de cause, l’AdCF a plaidé pour une analyse fine des flux financiers entre types de budgets et une méthode homogène évitant les jeux d’optimisation. Les règles devront être fiables et dénuées d’effets pervers.

 

Un satisfecit des associations de collectivités les plus concernées

Durant les débats de la matinée, ces précisions et avancées sont été globalement appréciées des représentants des associations de collectivités. Au nom de Régions de France, le nouveau président Hervé Morin a souscrit à cette méthode tout en souhaitant des avancées sur d’autres sujets (décentralisation de la formation professionnelle et compensations de transferts de compétences). Au nom de l’ADF, Dominique Bussereau a pris acte du traitement spécifique des allocations individuelles de solidarité (et notamment du RSA). Jean-Luc Moudenc au nom de France urbaine a rappelé l’accord de l’association avec la solution contractuelle et les principes généraux. Il a proposé qu’un comité de pilotage plus resserré permette aux associations de collectivités concernées de finaliser la méthodologie et d’entrer dans les détails techniques. Le président de l’AdCF, Jean-Luc Rigaut, a apporté son soutien à cette proposition en suggérant la réalisation d’une sorte de prototype de contrat testé à partir d’un ou plusieurs exemples de territoires. La présidente de Villes de France, Caroline Cayeux, a également manifesté son soutien à la méthode contractuelle. Cette position, positive ou ouverte, des associations dont les adhérents sont concernés par la contractualisation contraste de fait totalement avec ce qui a pu transparaître dans la presse, à savoir l’image de collectivités arc boutées contre la contractualisation financière.

 

Les autres arbitrages et décisions de la matinée

A l’issue de cette longue séquence conclusive sur le « contrat de confiance » censé organiser les relations financières Etat-collectivités dans les années à venir, s’est ouverte une seconde partie de la réunion consacrée aux questions institutionnelles. Gérard Collomb a fait état des chantiers engagés pour approfondir les capacités d’expérimentation des collectivités (l’avis du Conseil d’Etat a été remis en séance et commenté) mais aussi des projets de rapprochement entre les principales métropoles françaises et leurs départements. Jacqueline Gourault a présenté les avancées de la proposition de loi GEMAPI et les conclusions du groupe parlementaire inter-assemblées sur les compétences eau et assainissement. Plusieurs prises de parole ont suivi ces présentations. Hervé Morin a rappelé les demandes des régions de France pour piloter l’intégralité de la formation professionnelle et Pôle emploi. Dominique Bussereau, au nom de l’ADF, s’est félicité de la PPL Gemapi et de la capacité des départements à demeurer présents dans les syndicats mixtes « gemapiens ». Plusieurs sénateurs sont intervenus pour évoquer la nécessité de tenir compte de la diversité des territoires en matière d’eau et d’assainissement, plaidant pour le caractère optionnel de ces compétences. Sur ce sujet, Jean-Luc Rigaut a fait état de la position officielle de l’AdCF et de son conseil d’administration, hostiles à toute prime donnée à des minorités de blocage. Pour l’AdCF, la règle de la majorité doit prévaloir en toute hypothèse, que celle-ci soit nécessaire pour décider d’un transfert (lorsqu’il est optionnel) ou pour y faire obstacle (lorsqu’il est a priori obligatoire « à défaut d’opposition »). Le président de l’AdCF redoute que l’usage de la clause utilisée pour le PLU intercommunal tende à se généraliser.

Comprenant les différentes positions, le Premier ministre a considéré que le gouvernement s’orientait plutôt vers la solution de la minorité de blocage préconisée par les parlementaires, mais avec maintien du transfert obligatoire à l’horizon 2026. En cas de remise en cause du transfert obligatoire à cet horizon, la solution de la majorité de blocage serait cohérente. Le gouvernement a également précisé que les délibérations seraient séparées entre eau et assainissement ; les problèmes étant surtout soulevés sur l’eau. L’AdCF a également souhaité que les dérogations ne concernent que les communautés de communes, dans les secteurs marqués par de réelles difficultés d’application de la loi. Les délibérations devront également être éclairées par la diffusion des bilans de patrimoine et d’une évaluation prospective des besoins d’investissement de manière à objectiver les débats sur les prix de l’eau à l’avenir.

 

Une méthode qui fait ses preuves

A l’issue de cette matinée de travail très dense, plusieurs présidents d’associations se sont félicités de la nouvelle méthode de travail proposée par le gouvernement dans le cadre de la CNT. Si chacun a déploré les « couacs » de l’été (y compris le Chef de l’Etat lors du Congrès des maires), la nouvelle concertation commence à prendre ses marques et à se rôder. Les travaux de la mission Richard-Bur ont été reconnus pour leur qualité. La volonté de l’Etat de maîtriser les nouveaux flux de normes a également été prise au sérieux. Edouard Philippe a ainsi évoqué une nouvelle « grammaire » de la décentralisation et du dialogue Etat-collectivités, sans écarter la possibilité de désaccords sur certains sujets. Le dialogue n’est pas nécessairement le consensus, a-t-il expliqué en substance, avec l’aval de la plupart des membres de la CNT.

Ce premier round de concertation engagé depuis le 17 juillet et achevé à Cahors le 14 décembre (seulement cinq mois !) plaide de fait pour consolider la méthode. De nombreux sujets ont pu être abordés et rattachés à la CNT. Au-delà des questions financières, les questions de compétences et de politiques publiques (plan numérique, plan villes moyennes) ont trouvé un cadre approprié de travail.

A la suite de la séquence plus ouverte de l’après midi, consacrée à la cohésion des territoires (trois tables rondes successives au cours desquelles sont intervenus plusieurs ministres et de nombreux élus locaux), le Premier ministre a dressé le bilan de la CNT et annoncé un programme de travail dense pour 2018. Le gros morceau sera consacré à la refondation de la fiscalité locale, avec la poursuite de la mission d’experts en liaison avec les commissions des finances des assemblées parlementaires et les associations d’élus. Sera mise en chantier une réflexion générale sur notre politique de cohésion des territoires, à travers la réalisation d’un baromètre, la réflexion sur la nouvelle contractualisation Etat-territoires et l’agence nationale pour la cohésion.

 

 

Accéder à l'article dédié aux propositions de l'AdCFpour une nouvelle politique de cohésion et une refondation de la contractualisation en vue de la CNT du 14 décembre 2017

 

Accéder à "Un impératif de consolodation", propositions de l'AdCF pour engager la nouvelle législature, juillet 2017

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