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Zones d’activités économiques : les premiers résultats de l’enquête de l’AdCF et du Cerema

La maîtrise d’ouvrage intercommunale des zones d’activité, en voie de généralisation depuis le 1er janvier 2017, pose de nombreuses questions : arbitrages fonciers de la planification spatiale, retour fiscal par rapport aux investissements consentis par la collectivité, outils d’intervention foncière, services aux entreprises, perspectives et modalités de requalification ou de redynamisation… Afin de disposer d’éléments de réponse, l’AdCF et le Cerema ont lancé au cours de l’été 2017 une enquête auprès des communautés et métropoles. Analyse des premiers résultats, chiffres à l’appui.

La loi NOTRe a rendu au 1er janvier 2017 toutes les communautés et métropoles compétentes pour la création, l'aménagement, l'entretien et la gestion des zones d'activités économiques de leur territoire. Aujourd’hui, l’inscription des sites d’activités économiques dans le projet de territoire et la politique locale de l’urbanisme devient une préoccupation majeure des intercommunalités (SCOT, PLUi).
Cette évolution était d’autant plus attendue que d’importants enjeux de requalification de notre foncier économique et de notre immobilier d’entreprises vont se manifester dans les dix prochaines années.
L'unification de la responsabilité d'aménagement économique, sans distinction entre types de zone d'activité, doit donc permettre de doter les territoires d'une représentation globale de leur offre immobilière et foncière. L'enjeu de cette intégration intercommunale est de rendre plus efficace le suivi du parcours résidentiel des entreprises.
C’est dans ce contexte que l'AdCF et le Cerema ont lancé au cours de l'été 2017 une enquête afin de mesurer les conditions de cette évolution pour les zones d'activité et de dégager des perspectives pour les intercommunalités.
L’AdCF et le Cerema ont ainsi adressé le 20 juillet aux directeurs généraux de l’ensemble des communautés et des métropoles un questionnaire. 234 intercommunalités ont répondu à cette enquête clôturée le 10 septembre dernier. 164 communautés de communes, 63 communautés d’agglomération et urbaines, 3 établissements publics territoriaux de la Métropole du Grand Paris, 4 métropoles.


Le questionnaire, composé de 30 questions, comportait les items suivants :
1. Identification des zones d'activité économique du territoire
2. La prise en compte des zones d'activité économique par la planification spatiale
3. Enjeux de requalification des zones d'activité économique et action foncière
4. Aspects financiers et fiscaux des zones d’activité
5. Les services support et équipements sur les zones d'activité du territoire
6. Poids des zones d’activité dans l’emploi du territoire

L’AdCF et le Cerema poursuivent actuellement le traitement et l’analyse des 234 réponses et organiseront début 2018 une journée de restitution de l’intégralité des résultats afin de partager les enseignements et les pistes d’actions possibles avec les communautés et métropoles.

 

Résultats :

Les premiers résultats de cette enquête, disponibles via le support visuel ci-dessous, ont été présentés lors de la 27e convention nationale de l'intercommunalité à Nantes le 6 octobre 2017 (en savoir plus). Ils permettent d’approfondir la connaissance de l’AdCF et de son réseau dans le prolongement de la grande enquête nationale conduite sur l’action économique intercommunale au cours de l’été 2016. Les voici :

L’offre foncière des zones d’activité est-elle pléthorique?
45% des intercommunalités répondantes estiment que leur parcs de zones d’activités économiques est globalement bien dimensionné au regard des besoins à court et moyen terme. Mais 41% estiment que celui-ci est sous-dimensionné quand seulement 9% jugent le contraire.

Un retour fiscal à long terme qui plaide pour de véritables stratégies patrimoniales
Pour une majorité de répondants (54%), il faut plus de 10 ans pour que le produit total de la fiscalité économique locale (CVAE+CFE) parvienne à couvrir les dépenses en aménagement des zones d’activité (le réflexe premier des collectivités étant de vendre des parcelles pour tenter d’équilibrer financièrement une opération d’aménagement). D’autres questions abordaient le pacte financier communes-communauté. Existe-t-il par exemple une convention de partage du produit de la fiscalité permettant à la communauté gérant une zone d'activité de percevoir le produit de taxe foncière sur les propriétés bâties perçues par les communes membres sur cette zone d'activité (cf. article 29 de la loi du 10 janvier 1980) ?

Des enjeux de requalification identifiés par les DGS d’intercommunalités…mais pas toujours bien appréhendés par les élus
36% des communautés et métropoles ont inscrit cet enjeu dans le plan de mandat de leur collectivité. Mais, dans une même proportion, 36% des DGS estiment que ces enjeux sont mal identifiés par les élus intercommunaux.

Prise en compte des zones d’activité par la planification spatiale : la sortie progressive d’un urbanisme dérogatoire
Sur un panel de 93 Plans locaux d’urbanisme intercommunaux issus de l’échantillon des 234 intercommunalités répondantes, 58% réinscrivent les zones d’activités économiques dans la politique locale de l’urbanisme. L’arbitrage sur les localisations préférentielles des sites d’activités économiques n’est formalisé que pour 42% de ces PLU intercommunaux.

Ancienne génération de zones d’activités économiques : une grande diversité de situations
On rappellera (avec les chiffres de l’AdCF disponibles en 2016), que pour la majorité d’entre-elles, les communautés de communes (41%) et d’agglomération (44%) s’étaient vues confiées à leur création les nouvelles zones d’activité en projet. 22% des communautés de communes gèraient malgré tout l’intégralité des zones d’activités du secteur communal dans leur territoires avant le vote de loi NOTRe. D’importants transferts, liés à l’héritage de l’aménagement économique municipal, étaient donc prévus au 1er janvier 2017… avec la question de la mise à niveau de ces anciennes zones d’activité, parfois mal équipées et/ou en perte d’attractivité.
L’enquête de l’AdCF et du Cerema fait état d’une grande disparité de situations à l’échelle d’un même territoire. 82% des DGS d’intercommunalité estiment que certaines de ces anciennes zones d’activité conserveront leur fonction économique dans le périmètre actuel. Mais, dans le même temps, ils sont plus d’un quart (27%) à estimer que d’autres zones d’activité d’ancienne génération ne pourront conserver leur fonction économique qu’au prix d’une requalification avec optimisation du foncier, densification ou non. 24% déclarent que certaines de leurs vieilles zones d’activité seront menacées à court ou moyen terme par le déclin et nécessiteront l’intervention de la collectivité.

Une approche encore « basique » de la requalification
Parmi les types d’intervention envisagées pour la requalification des zones d’activité, la réhabilitation des espaces publics (voiries, réseaux) et de la signalétique est largement privilégiée (85% des cas) devant l’optimisation du foncier (46%) et la requalification des bâtiments (21%). Cela pose la question du degré d’anticipation de l’intercommunalité comme l’atelier organisé en 2016 lors de la 27e convention de l’AdCF l’avait illustré avec l’intervention de Pierre-Cécil Brasseur. Ne traite-t-on pas seulement des symptômes plutôt que des causes ?

Passer de la zone au site d’activité ou au quartier : un modèle en lente mutation
Seulement 30% des opérations de requalification intègrent aujourd’hui la mixité des fonctions par la création d’une offre de logement, la programmation d’équipements publics ou autres services aux entreprises et à leurs salariés.

Zones d’activités : un poids important mais qu’il faut relativiser pour la conduite d’une action économique
L’AdCF et le Cerema ont souhaité interroger les DGS d’intercommunalités sur le poids des zones d'activité dans l'emploi total du territoire la communauté (part des emplois localisés dans les zones d'activité). Seulement 93 réponses sur 234 ont pu être collectées. Celles-ci démontrent que pour une majorité des cas (38%), les zones d’activité ne pèsent tout au plus que 20 à 40% des emplois du territoire.

L’enjeu d’une approche consolidée de la dépense locale sur les zones d’activité : maîtrise d’ouvrage et maîtrise d’ouvrage déléguée
Seulement 35% des DGS d’intercommunalité connaissent précisément les dépenses consacrées à l’aménagement des zones d’activité par leur communauté en moyenne et avant la loi NOTRe. Car cette question n’est pas si évidente : il faut distinguer les dépenses en maîtrise d'ouvrage directe ou en intégrant les participations versées aux concessionnaires aménageurs (SEM, SPLA,...). Il s’agissait ici des dépenses d’aménagement au sens large dans le cadre de la procédure liée à l’opération d’aménagement (ZAC ou lotissement) : acquisitions foncières et viabilisation des terrains, travaux de voirie et réseaux divers (dessertes internes, embranchements et raccordements multiples), mobilier urbain et espaces publics. Elles doivent être distinguées des dépenses d’entretien, de gestion courante et d’animation quotidienne.

Les communautés ont recours aux outils d'intervention et de portage foncier traditionnels et disponibles sur leur territoire. La maîtrise d’ouvrage directe majoritaire
Dans 39% des cas, l’action foncière est réalisée en régie directe par l’intercommunalité. Le recours aux Entreprises publiques locales (23% des cas) et aux établissements publics fonciers (26%) est également assez répandu.

Les outils de gestion foncière fondés sur le partenariat public/privé sont peu utilisés
Seulement 13% des DGS d’intercommunalités déclarent recourir à des modes de gestion foncière privés ou associant des acteurs privés.

Services supports sur les zones d’activité : le numérique en tête, les solutions de mobilités souvent en réflexion
99% des intercommunalités estiment que les équipements et services numériques sont nécessaires pour le développement des zones d’activité mais ces services n’existent que dans 64% des cas. L’écart est encore plus grand entre les désirs et la réalité s’agissant des transports et solutions de mobilités (59% contre 21%).

 

Les premiers enseignements :

Parmi les éléments à noter en guise de conclusion (encore provisoire à ce stade) :
- Les sites d’activité doivent désormais s’inscrire dans une stratégie globale et intégrée d’urbanisme et de développement économique.
- Cette stratégie doit prendre en compte les mutations du travail pour répondre aux besoins des entreprises et à leurs salariés avec des services supports aux entreprises
- Les intercommunalités doivent assembler plusieurs compétences dans le domaine de l’urbanisme opérationnel : action foncière, aménagement et immobilier d’entreprises…
- Les intercommunalités sont en train d’évoluer vers une approche patrimoniale de la gestion des zones d’activité : elles passent d’une logique d’aménageur/commercialisateur à une logique d’investisseur avisé sur le long terme. Avec la question suivante : comment (re)créer de la valeur sur des sites d’activités ?
- Les diverses modalités d’implication des acteurs privés sont à déterminer.


 

Sites d’activités économiques et immobilier d’entreprises : poursuite du programme d’actions de l’AdCF


L’AdCF a inscrit les sites d’activité et l’immobilier d’entreprises dans son programme d’actions sur le développement économique. Plusieurs réunions régionales (en Île-de-France, le 24 mars et en Occitanie le 30 juin 2017) ont inauguré un cycle de rencontres qui se poursuivra dans les prochaines semaines : (contacts : r.briot@adcf.asso.fr & c.lacoste@adcf.asso.fr).

Dans la continuité d’un premier cycle de séminaires organisés en 2013 sur le thème de la requalification des zones d’activité (voir la publication de décembre 2014 ), l’AdCF et le Cerema s’associent pour engager un plan de travail sur 18 mois pour faire progresser la connaissance et les réflexions opérationnelles des intercommunalité sur les sites d’activités économiques (accéder à l’ensemble des ressources et publications de l’AdCF sur cette problématique ).

L’enquête sur les zones d’activités économiques lancée au cours de l’été 2017 est la première étape de ce nouveau programme de coopération entre l’AdCF et le Cerema (d’autres ressources sont accessibles sur le site du Cerema ).



Contacts AdCF – Cerema : o.crepin@adcf.asso.fr & nicolas.gillio@cerema.fr
 

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