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Finances et fiscalité

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Les nouvelles mesures annoncées en matière de taxe d’habitation Quelles modalités possibles ? Quelles incidences ?

Les mesures annoncées durant la campagne présidentielle par le candidat Emmanuel Macron, désormais chef de l’État, sont appelées à se transformer rapidement en dispositifs opérationnels. Sauf surprise, la prochaine loi de finances devrait intégrer un projet de suppression de toute cotisation … pour 80 % des contribuables. Mais sous quelle forme ? L’AdCF revient sur les montants en jeu pour les communes et communautés/métropoles.

Durant la campagne présidentielle, la proposition n’a pas manqué de faire réagir les élus du «bloc communal ». La taxe d’habitation constitue de fait une ressource majeure de leurs collectivités, à travers un total de 21,6 milliards d’euros en 2015. Les communes et intercommunalités étant les seules concernées depuis la réforme de la taxe professionnelle et le glissement de la TH des départements vers les communautés  (communes : 14,6 Mds d’euros ; communautés et métropoles : 6,9 Mds d’euros).

Il n’est bien sûr pas question de priver les collectivités de la recette équivalente. Chacun a compris qu’une compensation serait prévue. Mais sous quelle forme? Surtout, les élus et leurs associations considèrent que la taxe d’habitation est le lien fiscal entre un résident, usager de services publics locaux (école, aménagements urbains, équipements de proximité, services de propreté, de transport, équipements de loisirs, de centralité.…), et sa collectivité. La taxe d’habitation est au cœur de cette responsabilité fiscale et de la démocratie locale.

Les associations représentatives des collectivités du « bloc communal » ont toutes exprimé leur désaccord avec une mesure qui exonère 4 contribuables sur 5 de leur participation aux charges communes. Elles ont surtout exprimé leur opposition à une solution de simple « compensation » des pertes de recettes. Elles demandent de fait que soit privilégiée une solution de dégrèvement des contribuables et non d’exonération. Comme on le sait un dégrèvement allège la cotisation du contribuable par une prise en charge par les pouvoirs publics (l’Etat en l’espèce) mais l’assiette demeure active et évolutive. Le taux voté par la collectivité continue de s’appliquer. Une exonération se traduit en revanche par une amputation de l’assiette voir sa disparition. Les compensations perdent tout lien avec la réalité de l’assiette. Elles peuvent être indexées (comme le fut la compensation salaires au début) mais sont souvent figées puis dégressives. Elles n’entrent plus dans le périmètre des « ressources propres » des collectivités et ont vocation à disparaître dans les dotations globales de l’Etat. 

De fait, les associations de collectivités ne manqueront pas de s’opposer vigoureusement à tout dispositif d’exonération, considérant que la fiscalité locale doit rester une matière vivante et que les élus doivent préserver leur pouvoir fiscal. Si celui-ci peut demeurer actif sur un impôt, même dégrevé, il n’en est rien sur une compensation fiscale. Dans un cas, les remboursements de l’Etat entrent dans le périmètre des ressources propres des collectivités et leur ratio d’autonomie financière (garanti par la loi organique). Dans l’autre, ils en sont exclus.

 

Quelles seront les modalités concrètes de cet allégement de taxe d’habitation ?

Aucun texte n’est à ce jour très précis sur les modalités envisagées mais le programme du candidat Emmanuel Macron, et surtout les réponses au questionnaire de l’AdCF, font entrevoir une solution de type dégrèvement qui ne porterait pas atteinte à l’autonomie fiscale des communes et communautés. Pour que leurs politiques de taux d’impactent pas les finances de l’Etat, le dégrèvement serait ainsi appliqué sur le fondement d’un taux bloqué (par exemple celui de l’année 2016 ou de l’année 2017). Les éventuelles majorations de taux auraient alors pour effet d’imposer à nouveau les contribuables, mais dans le limite de cette majoration (le dégrèvement étant assuré sur la base du taux de référence). C’est cette méthode qui avait été adoptée pour les dégrèvements de l’ancienne taxe professionnelle.

Si l’on reprend les propos d’Emmanuel Macron dans ses réponses au questionnaire de l’AdCF, c’est en effet cette piste qui semble privilégiée :

« Concernant la réforme de la taxe d’habitation que nous proposons, qui vise à exonérer 80% des ménages, nous tenons à vous apporter quelques précisions. Tout d’abord, la mesure n’affectera pas le budget des collectivités: l’État compensera, à l’euro près. Ensuite, les maires conserveront leurs pleins pouvoirs de taux, mais avec un principe : les éventuelles augmentations ne seront pas prises en charge par l’Etat. L’autonomie fiscale et financière des collectivités territoriales sera parfaitement garantie ».

En partie justifiée dans les interventions de l’ancien candidat par la vétusté des bases d’imposition, la mesure aurait pu donner le sentiment d’un abandon de la révision des valeurs locatives. Mais une autre lecture est possible : l’allègement initial de cotisation sur la taxe d’habitation peut au contraire faciliter le basculement sur des nouvelles valeurs locatives en limitant les transferts. C’est ainsi que le candidat répondait à l’AdCF sur ce sujet :

« Ce que nous proposons, c’est d’exonérer 80% des ménages de la taxe d’habitation. De cette façon, la question des gagnants et des perdants de la révision des valeurs locatives se posera avec beaucoup moins de force. Alors, nous pourrons avancer plus facilement sur le sujet. »

 

Dégrèvement ou exonération : rappel des spécificités

Avec un dégrèvement, l’Etat se substitue aux contribuables. La fiscalité reste « active », et il n’y a pas (théoriquement) de perte de recettes pour les collectivités. Toutefois, selon la nature du dégrèvement, les évolutions de taux ou d’assiette peuvent rester à la charge du contribuable et la collectivité continue de percevoir une fraction d’impôt en complément du dégrèvement.

En revanche, avec un dispositif d’exonération, la charge de l’impôt est supprimée pour le contribuable. En principe, le législateur met en place une compensation, le produit précédemment perçu via l’impôt est reversé sous forme forfaitaire, mais ce produit est indexé ou figé à la date ou la mesure d’exonération a été décidée par le législateur. La collectivité se retrouve très vite perdante par rapport à ce qu’elle pouvait attendre du dynamisme de l’impôt.

A noter qu’une exonération, suivie d’une compensation, viendrait fortement réduire le niveau d’autonomie financière des collectivités (63 % de ressources propres) fixé désormais par la Constitution. Même si la baisse des dotations de l’Etat améliore de façon progressive ce ratio depuis trois ans (car la proportion des recettes fiscales augmente mécaniquement dans les budgets locaux lorsque les dotations baissent), l’importance des montants en jeu rend peu plausible l’hypothèse d’une exonération.

 

Faciliter la mise en œuvre de la révision des valeurs locatives sur les locaux d’habitation

L’allégement de la taxe d’habitation pour une large fraction des contribuables (80 %) peut en effet permettre de faciliter la mise en œuvre de la révision des valeurs locatives des locaux d’habitation. Cette dernière entre en vigueur pour les locaux commerciaux à l’automne, et il est prévu de l’étendre aux locaux résidentiels dans la foulée. Comme chacun sait, la révision, même avec des dispositifs de lissage des cotisations sur plusieurs années, va mécaniquement donner lieu à des hausses d’assiette, puisque l’on passe de valeurs établies en 1970 à des valeurs actuelles du marché immobilier. Les allégements envisagés permettront de rendre moins sensible pour les ménages les effets de la révision qui, en revanche, joueront pleinement sur les taxes foncières donc sur les propriétaires.

 

Qui serait concerné ?

Le programme du candidat évoque 80 % des contribuables. Actuellement près de 10 millions de ménages bénéficient d’ores et déjà d’un dégrèvement ou d’un allégement de TH. Les 80 % de contribuables concernés par un allégement viendraient-ils s’y ajouter ?  Dans tous les cas une très large fraction des contribuables est visée.

 

 

Les dispositifs d’allégement et d’exonération existants concernant la TH

Qui est imposable ?

La taxe d’habitation concerne les occupants d’un logement au 1er janvier quel que soit leur situation, propriétaire ou locataire (résidences principales et secondaires). En cas de déménagement en cours d’année, c’est la situation au 1er janvier qui est retenue (il n’y a pas de double imposition).

 

Quels dispositifs d’allégement ?

Il existe un nombre très important d’abattements, exonérations ou dégrèvements, bénéficiant près de la moitié des ménages, pour un volume global de 4,764 milliards d’euros en 2015 (soit 24,5 % du produit global).

Les allégements en matière de TH sont de trois ordres :

- des exonérations

- un plafonnement qui donne lieu à un dégrèvement

- des abattements nationaux et locaux

 

  Situation 2015 

 montant (en millions d'euros)

 Nb de bénéficiaires (en milliers)

  Exonérations

1 500

3,789

  Abattement  spécial  (part Etat)

71

3 900

  Plafonnement donnant lieu à dégrèvement

3 152

9 646

Assemblée nationale, Rapport sur l’application des mesures fiscales, Valérie Rabault, rapporteure du Budget, 2016

 

Exonérations et dégrèvements ne sont appliqués que sur la résidence principale. Ils sont subordonnés au revenu des contribuables, évalué à partir du revenu fiscal de référence (RFR) utilisé pour l’établissement de l’impôt sur le revenu.

 

1. les exonérations (1,5 milliard d’euros en 2015)

Elle est accordée aux ménages cumulant des conditions tenant à la personne bénéficiaires de l'allocation aux adultes handicapés,  veufs et veuves, personnes de plus de 60 ans non redevables de l’ISF) ET des conditions liées au niveau de ressources, soit 10 708 € pour la première part de quotient familial, majoré de 2 859 € pour chaque demi-part supplémentaire.

 

2. plafonnement et dégrèvement (3,8 milliards d’euros en 2015)

Les contribuables qui ne remplissent pas les conditions d'exonération mais dont le revenu est inférieur à un certain plafond (allant de 25 180 euros annuels à plus selon le nombre parts d’imposition) peuvent bénéficier d'un dégrèvement partiel de leur taxe d'habitation. 

Ce dégrèvement est égal à la fraction de cotisation de TH qui excède 3,44 % du revenu fiscal de référence. Il est diminué d’un abattement qui varie selon la composition du foyer fiscal.

En France métropolitaine l’abattement est fixé à 5 461 € pour la première part de quotient familial, majoré de 1 580 € pour les quatre premières demi-parts et de 2 793 € pour chaque demi-part supplémentaire à compter de la cinquième. Il est plus élevé dans les DOM. Les dégrèvements TH ont été « gelés » à la date de 2005, c’est-à-dire que les évolutions d’assiette et de taux restent à la charge du contribuable.

A noter que le seuil minimal de dégrèvement : 8 euros (2010).

 

3. les abattements

Les abattements s’appliquent sur la valeur locative moyenne (VLM) des logements (une VLM par niveau de collectivité). Ils peuvent être  nationaux et obligatoires ou locaux décidés par les collectivités.

Abattement obligatoire pour charges de famille. Il s’applique de plein droit dès lors que le redevable partage son logement avec des personnes à charge au regard de la TH

Taux appliqué sur la VLM : 10 % pour chacune des 2 premières personnes à charge  /15 % pour chaque personne à charge suivante. Des taux supérieurs peuvent être décidés par les collectivités à leur charge ans pouvoir dépasser  10 % de plus (soit respectivement 20 % et 25 % maximum).

 

Abattements facultatifs : ils sont à la charge des collectivités et institués à leur initiative. Elles en décident les taux et peuvent les modifier (hausse, baisse suppression) tous les ans. Les abattements facultatifs peuvent se cumuler entre eux et/ou avec l’abattement obligatoire.

  • Abattement général facultatif

Le taux de l'abattement compris entre 1 et 15 % de la valeur locative moyenne (VLM).

A noter : dans les DOM l'abattement général à la base est obligatoire et égal à 40 % de la VLM voire 50 %.

  • Abattement spécial à la base en faveur des personnes de condition modeste

Deux conditions : revenu fiscal de référence et valeur locative brute du local occupé par le contribuable ne doit excéder 130 % de la VLM (+ 10 points par personne à charge).

  • Abattement en faveur des personnes handicapées ou invalides

Les EPCI ne sont autorisés à voter cet abattement uniquement si, ils ont déjà instauré leurs propres abattements pour charges de famille. Le taux de l'abattement pour personnes handicapées est de 10 % de la VLM.

 

Contact AdCF : c.delpech@adcf.asso.fr

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