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Institutions et pouvoirs locaux

Programme national de réforme : Quand la réforme territoriale est évaluée à + 0,3% de PIB...

A chaque printemps, les Etats-membres de l’Union européenne soumettent leurs programmes nationaux de réforme au Conseil européen et à la Commission. Les Etats membres qui, comme la France, sont soumis au volet correctif du pacte de stabilité subissent un examen approfondi de leur situation et des réformes engagées. Avant de connaître les recommandations de la commission européenne publiées le 22 mai, le gouvernement avait adressé le programme national de réforme de la France qui évoque sur plusieurs points les collectivités et leurs finances. Les incidences de la réforme territoriale sur le PIB y sont même estimées !

La France a pris connaissance le 22 mai dernier de la « recommandation de recommandation » de la commission européenne au Conseil européen concernant son programme national de réforme (PNR) pour 2017. Ce PNR avait été transmis au Conseil européen, et notamment aux membres de la zone euro au mois d’avril, c’est-à-dire en amont des élections présidentielles. Ces processus d’échanges de programmes nationaux et de recommandations sont devenus extrêmement structurants sur les réformes intérieures même s’ils sont assez mal connus du grand public et peu évoqués par les médias. Il est pourtant très utile de les analyser tant ils portent sur l’ensemble des administrations publiques et impliquent les collectivités sur de nombreux points.   

Dans le cadre des traités et du pacte de stabilité, des mécanismes européens de coordination des politiques économiques ont été mis en place. Ces mécanismes se traduisent par des allers retours entre la Commission européenne (qui formule des « recommandations de recommandations »), le Conseil européen (et les gouvernements de la zone euro : l’Euro-groupe), les Etats-membres. À la fin de l’année, la Commission européenne ouvre le semestre européen de négociation à partir d’un examen annuel de croissance. Elle peut adopter un rapport sur le mécanisme d’alerte pour proposer au Conseil européen un examen approfondi de certains pays, marqués par des déficits excessifs et menacés de condamnation pour manquement. La commission a publié en février 2017 un rapport pour la France qui dresse un bilan de sa situation et des réformes à engager ou à conduire.

 

Le rapport pour la France de la Commission

Ce rapport de 85 pages, solidement documenté, passe en revue les forces et faiblesses de l’économie française mais aussi les suites données aux recommandations par pays (cinq recommandations formulées en 2016 (correction durable du déficit excessif, réduire les coûts du travail et les pérenniser, renforcer les liens entre le secteur de l’éducation et le marché du travail par une réforme de l’apprentissage et de la formation professionnelle, éliminer les obstacles à l’activité dans le secteurs des services te les secteurs réglementés, réduire les impôts pesant sur la production et le taux tout en élargissant la base d’imposition sur la consommation (TVA) et en réduisant les dépenses fiscales inefficaces (niches...).

Ce bilan approfondi est davantage centré sur les réglementations nationales et l’environnement socio-fiscal des entreprises. Les collectivités françaises ne sont pas directement concernées a priori par les recommandations. Au demeurant, de nombreuses analyses ou suggestions les concernent de manière plus indirecte. La Commission évoque notamment les efforts réalisés pour réduire les déficits et reconnaît l’importance de la mise à contribution des pouvoirs locaux (dont les baisses de dotations ont contribué à hauteur de 50% des réductions de dépenses réelles de l’Etat). Il était suggéré entre les lignes de s’assurer que les objectifs indicatifs de l’ODEDEL (objectif d’évolution des dépenses locales) soient respectés (malgré le principe de libre administration).
Dans le même temps, la Commission constate que la réduction des dépenses s’est faite en grande partie au détriment de l’investissement public (recul de 0,6% du PIB), considérant que « les coupes dans les dépenses consacrées à l’investissement public ont typiquement un impact négatif plus fort sur l’activité économique que d’autres postes de dépenses, puisque le multiplicateur pour l’investissement public est de 2,5 points à long terme ». La Commission considère néanmoins que cette baisse a porté sur les projets les moins efficients, sans avoir de conséquences pour les infrastructures existantes (NDLR : on ne sait guère à partir de quelles données cette analyse est tirée).

Si l’examen évoque peu la réforme territoriale conduite en France ces dernières années, les collectivités se retrouvent implicitement concernées par les recommandations relatives à la fiscalité reposant sur la production, pour une part importante affectée aux collectivités (CVAE, CFE...). La Commission et le Conseil européen évoquent également la trop forte dispersion des systèmes d’aide à l’innovation (entre les aides du PIA, de la BPI, des Instituts Carnot, des régions...), le coût trop élevé du logement lié (entre autres) à une insuffisante production, notamment de logements abordables... Evoquant l’environnement des entreprises, sont soulignés les délais trop longs pour les permis de construire comparés à d’autres pays.

Au-delà de ces recommandations qui peuvent interpeller les compétences directes des pouvoirs publics locaux, le rapport 2017 apporte des éléments de comparaison intéressants pour des politiques publiques générales auxquelles concourrent les collectivités françaises. Il recommande de renforcer nos politiques de prévention en matière de santé (sous-financées par rapport à nos voisins européens), à réduire les multiples effets de seuils réglementaires et fiscaux qui découragent la croissance des PME, à améliorer le rapprochement entre entreprises et universités... Il souligne que les politiques de R&D des entreprises françaises sont assez actives mais au prix d’un soutien public massif (crédit d’impôt recherche) pas nécessairement efficace sur l’innovation. Surtout, cet effort repose sur un trop faible nombre d’entreprises et sur de secteurs économiques en déclin relatif.  

 

La stratégie française synthétisée dans le PNR

C’est à ce rapport-bilan que le gouvernement français a, en quelque sorte, dû répondre en présentant, comme tous les Etats-membres, son programme national de réforme (PNR) à la fin du mois d’avril 2017. Ce PNR doit venir crédibiliser les mesures prises pour résorber les déficits excessifs. L’exercice est souvent pris pour cible par les forces politiques les plus euro-sceptiques, car il entre dans de nombreuses politiques qui ne relèvent pas des compétences de l’Union européenne. Dans les faits, le Conseil européen ne procède que par recommandations et ne peut aucunement imposer des réformes dans des matières relevant de la souveraineté des Etats-membres.
Il donne au demeurant son point de vue sur la vitesse et l’efficacité des réformes engagées par les Etats membres, notamment les plus exposés aux déficits, pour retrouver des équilibres budgétaires, redynamiser leur croissance et améliorer leur compétitivité. Les examens et recommandations concernant les pays exposés à des condamnations pour déficits excessifs sont naturellement plus intrusifs ou insistants. Mais il importe de rappeler que ce n’est pas la Commission européenne qui formule in fine ces recommandations. C’est le Conseil européen constitué des chefs d’Etat ou de gouvernement de l’Union et de l’Euro-zone (sur les questions qui ne concernent que cette dernière).

Le programme national de réforme de la France pour 2017 se présente sous la forme d’un document de 184 pages également très détaillées sur les chantiers de réforme en cours et les objectifs visés. Un premier chapitre est consacré aux déséquilibres macro-économiques et à la trajectoire de redressement des comptes publics. Le PNR revient sur les améliorations de la compétitivité des entreprises françaises et le retour de croissance envisagé. Des scénarios sont présentés en termes de création d’emploi et de réduction des déficits. La partie la plus inédite est l’essai de chiffrage en termes de points de PIB ou de création d’emploi des impacts des réformes réalisées ou engagées. Les mesures du pacte de responsabilité (CICE), des lois sur la transparence, des différentes lois de simplification et de soutien de l’économie (numérique, loi Macron, loi Travail...) sont toutes évaluées en termes de points de croissance et d’emplois créés.

 

Les impacts de la réforme territoriale évalués à + 0,3% de PIB...

On constatera dans ce document que la réforme territoriale et la rationalisation de l’action publique est présentée en première place avec une évaluation globale de ses effets sur la croissance de + 0,3% de PIB à l’horizon 2020 !! Là aussi il y aura sans doute lieu de connaître la technique d’estimation ou l’algorithme dont elle découle. Le présupposé (explicité page 41) est que les réformes structurelles vont améliorer la qualité des dépenses publiques à travers la clarification des compétences, la création des métropoles, les fusions de régions et d’intercommunalités (au bénéfice d’un meilleur service public et d’un renforcement des solidarités entre territoires urbains et ruraux). La France s’engage dans son PNR à poursuivre les transferts de compétences prévus par la loi NOTRe d’ici 2020.

Les mesures de soutien à l’investissement (PIA, montée en charge de BPI, plan France Très Haut débit...) sont mises en exergue pour leurs effets sur la croissance (0,6% de PIB) mais il est dommage que ne soient pas simulés les effets inverses des baisses de dotations et de la compression des investissements publics, notamment locaux depuis 2014. Dans la partie suivante consacrée aux défis, le PNR (page 36) évoque la meilleure maîtrise des dépenses des collectivités, notamment de fonctionnement, et table sur une reprise de l’investissement public local en 2017 (hausse supposée de 2,6%).

Les différentes parties du PNR présentent les multiples chantiers de réforme engagés sous la législature précédente et ne peuvent, compte tenu des élections nationales, tenir compte des futures orientations du nouveau gouvernement. La stratégie de réforme pour 2017 se ressent de fait d’un effet-catalogue, qui énumère la multitude de plans sectoriels et de dispositifs mis en œuvre dans l’ensemble des politiques publiques. Ce souci d’exhaustivité, destiné à crédibiliser nos intentions de réforme, peut apparaître contre-productif par rapport aux recommandations européennes, centrées pour leur part sur un nombre réduit de sujets. Le PNR y répond un peu mieux dans sa dernière partie, en évoquant la mise en œuvre de nos engagements européens en matière environnementale et énergétique et en dressant le bilan provisoire de l’utilisation des fonds européens structurels et d’investissements.

Le 22 mai dernier la Commission  a fait connaître sa « recommandation de recommandation au conseil européen » concernant la France. Elle rappelle que la France connaît des déséquilibres macro-économiques « excessifs ». Elle rappelle que la France relève encore du volet correctif du pacte de stabilité et que des réorientations des emplois du FESI peuvent être demandées pour donner suite aux recommandations par pays. Elle fait pression sur la France pour continuer d’assainir ses finances publiques et réduire ses dépenses, constatant que les premiers progrès ont surtout été liés à la baisse des taux d’intérêt et la réduction de l’investissement public.
La recommandation de recommandation se recentre sur quatre points majeurs :
- la poursuite de la réduction des déficits,
- la consolidation de la compétitivité
(maîtrise du coût du travail, élargissement de l’assiette de l’impôt, politiques de soutien à l’innovation plus efficaces,
- améliorer accès à l’emploi des publics fragiles, réforme de la formation professionnelle,
- réduction des cadres réglementaires et meilleure visibilité pour les acteurs économiques.

La Commission européenne reconnaît dans sa recommandation un certain nombre d’avancées positives, mais la tonalité du document et du rapport 2017 montre une certaine impatience sur des sujets sensibles comme la fiscalité (complexité excessive, « niches » multiples qui fragilisent le rendement malgré hauteur es taux, instabilité...), les protections de certains secteurs réglementés et les obstacles à la croissance des entreprises (seuils sociaux et fiscaux).

 

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