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Finances et fiscalité

Valeurs locatives des locaux d’habitation : La révision en bonne voie

Très attendu, le rapport détaillé de la DGFIP présentant les résultats de l’expérimentation de la révision des valeurs locatives des locaux d’habitation conduite dans cinq départements est enfin disponible. Les résultats présentés dans ce rapport détaillé et très riche sont encourageants même si le rapport identifie des points de vigilance.

Appelée de ses voeux par l’AdCF depuis de nombreuses années, la révision des valeurs locatives des locaux d’habitation est engagée de manière effective à l’échelle nationale, à partir d’une expérimentation préparant la généralisation. 46 millions de locaux d’habitation seront concernés à l’issue de cette dernière, dont 18,9 millions de maisons individuelles, 16,2 millions d’appartements et 10,9 millions de dépendances isolées.

Rétablir une situation d’équité fiscale entre les ménages

Qu’il s’agisse des locaux professionnels ou des locaux d’habitation, la révision des valeurs locatives, qui servent à établir les bases fiscales de nombreux impôts locaux (taxe d’habitation, taxe sur le foncier bâti et non bâti, cotisation foncière des entreprises, taxe d’enlèvement des ordures ménagères et indirectement taxe GEMAPI et taxe spéciale d’équipement), vise une meilleure adéquation entre fiscalité acquittée et niveau de service rendu. La révision doit en effet permettre de prendre en compte la valorisation des propriétés bâties grâce aux investissements des collectivités locales dans des équipements publics.

Elle assurera ainsi un retour fiscal aux collectivités qui investissent. Par ailleurs, les locaux d’habitation sont actuellement évalués sur la base d’une grille et de critères établis lors de la dernière révision en 1970 et déconnectés des réalités actuelles des logements : équipements présents (cabinet de toilettes intérieur, eau courante,…), de la distribution du local (étendue des pièces, salle de bains,...), de la qualité architectural (de la « belle apparence » à « l’aspect délabré ») et de la qualité de la construction (d’ « excellentes » à « durée de vie limitée »). Les logements construits à la fin des années 1960, notamment en périphérie comme les logements sociaux, bénéficiaient de ces éléments de confort et ont été classés dans des catégories supérieures. A l’inverse, les habitations anciennes ont été intégrées dans des catégories inférieures avec des valeurs locatives faibles. Par conséquent, en 2017, des logements anciens mais rénovés de centre-ville, dont la valeur sur le marché immobilier s’est envolée et qui bénéficient largement des services publics locaux, conservent des valeurs locatives faibles au mètre-carré tandis que des logements en périphérie ont des valeurs locatives élevées au mètre carré. L’actualisation et la revalorisation annuelle des valeurs locatives n’ont fait qu’entretenir cet état initial alors même que la valeur immobilière de ces propriétés sur le marché a considérablement évolué.
Censée apporter davantage d’équité fiscale, l’application de la révision des valeurs locatives devra néanmoins être mise en œuvre avec prudence pour limiter des transferts de charge fiscale entre contribuables générant des ressauts importants.

Une expérimentation sur cinq départements

Dans l’optique de rétablir un équilibre entre valeurs locatives cadastrales et valeurs de marché, la loi de finances rectificative pour 2013 (art.74) définit le cadre d’une expérimentation de la révision des valeurs locatives pour les locaux d’habitation dans cinq départements. Elle initie ainsi une dynamique de révision similaire à celle engagée pour la révision des locaux professionnels. La Charente, le Nord, l’Orne, Paris et le Val-de-Marne ont été retenus pour cette expérimentation en raison de leur représentativité de la diversité des territoires.

A noter, la révision des valeurs locatives ne touche pas le groupe des « locaux industriels » (0,5 million de locaux) : les locaux occupés par des établissements industriels et figurant à l’actif du bilan de leur propriétaire ou de leur exploitant lorsqu’il est soumis au régime réel d’imposition. Ces locaux sont évalués selon une méthode comptable qui consiste à appliquer au prix de revient des terrains et constructions (inscrit à l’actif au bilan du propriétaire ou de l’exploitant) un taux unique, fixé par décret du Conseil d’Etat.

 

Méthode de l’expérimentation

La loi de finances rectificatives pour 2013 (art. 74) distingue 4 sous-groupes de locaux d’habitation par nature : maisons individuelles et leurs dépendances ; appartements situés dans les immeubles collectifs et leurs dépendances ; locaux d’habitation qui présentent un caractère exceptionnel ; dépendances isolées telles que garage, cave, grenier, piscine, terrain de tennis,…
Ces 4 sous-groupes sont ensuite divisés par la DGFIP en catégories par tranche de surface.
Pour définir des secteurs, la méthode utilisée dans le cadre de la révision des valeurs locatives des locaux professionnels – à savoir établir une sectorisation unique pour l’ensemble des catégories sur la base de la catégorie de locaux la plus représentée en nombre dans le département (à savoir, partout la catégorie MAG1) – n’était pas applicable en l’état. En effet, aucune catégorie de locaux d’habitation n’est assez représentative, ce qui implique d’utiliser plusieurs catégories pour arrêter une sectorisation. Il a été décidé de retenir les locaux les plus représentatifs de la catégorie maison et appartement.
Enfin, les communes - ou des sections cadastrales dans le cas de communes présentant des loyers non-homogènes – sont rattachées à un – ou plusieurs – secteurs locatifs homogènes.



Trois hypothèses simulées

La DGFIP simule trois hypothèses différentes. L’hypothèse 1 est d’ordre purement théorique puisqu’elle détaille l’évolution de cotisation de taxe foncière bâtie qui résulterait de taux d’imposition 2015 inchangés. Dans un tel scénario, le produit fiscal des collectivités augmente fortement, allant à l’encontre de l’esprit de la loi.

Pour tenir compte de cet effet, l’hypothèse 2 établit un « re-basage des taux » consistant à ajuster les taux de 2015 d’un facteur inverse à l’augmentation constatée sur les valeurs locatives révisées. Le taux rebasé est calculé de la manière suivante : taux rebasé 2015 = taux 2015 x (somme des VL 2015 locaux d’habitation et locaux professionnels avant révision) / (somme des valeurs locatives révisées brutes des locaux d’habitation et professionnel).

Enfin, dans l’hypothèse 3, le re-basage des taux est complété par une neutralisation de l’effet d’aubaine dont pourraient bénéficier les locaux industriels qui resteraient non révisés. Pour ces locaux, un coefficient de neutralisation est calculé, suivant un dispositif identique à celui appliqué aux locaux professionnels dans le cadre de la révision des valeurs locatives des locaux professionnels. Il est égal à la somme des valeurs locatives 2015 des locaux d’habitation et des locaux professionnels avant révision divisée par la somme des valeurs locatives révisées brutes des locaux d’habitation et professionnels (non neutralisées, non « planchonnées »). La combinaison du re-basage des taux et de la neutralisation permet d’obtenir, pour les locaux industriels et locaux évalués par barèmes, une stricte égalité des cotisations avant et après réforme.

Dans chacune de ces trois hypothèses, la DGFIP distingue deux scénarios, prenant en compte ou non la spécificité du logement social qui ne fait pas l’objet de loyers librement fixés par le marché :

Dans le scénario 1, les paramètres d’évaluation (sectorisation et tarifs) s’appuyant sur les données collectées du parc privé sont appliqués aux locaux du parc privé et à ceux du parc social. Autrement dit, les loyers collectés auprès des propriétaires bailleurs de logements sociaux sont exclus de la détermination des secteurs et tarifs. Quelle que soit la nature des locaux (privé ou social), une seule sectorisation et une seule grille tarifaire a été arrêtée à partir des seuls loyers collectés auprès des propriétaires bailleurs de logements privés.

Dans le scénario 2, des paramètres d’évaluation (sectorisation et tarifs) spécifiques sont appliqués aux locaux du parc social. Les loyers collectés auprès des bailleurs de logements à caractère social servent à élaborer une sectorisation et une grille tarifaire spécifique. Deux sectorisations et deux grilles tarifaires sont donc utilisées selon que la nature des locaux (privé ou social).

Les résultats des simulations
A noter, les simulations réalisées par la DGFIP portent uniquement sur la taxe foncière pour les propriétés bâties.

Côté usagers, dans le cas de l’hypothèse 2 (rebasage des taux sans neutralisation de l’effet d’aubaine pour les locaux non révisés), la cotisation moyenne des locaux d’habitation diminue de -1,2% en scénario 1 et de -2,6% en scénario 2.
Les locaux professionnels, en revanche, voient leur cotisation moyenne augmenter, davantage dans le scénario 2 (7,5%) que dans le scénario 1 (3,9%). La part de locaux professionnels voyant leur cotisation augmenter est plus importante en scénario 2 qu’en scénario 1 pour les catégories étudiées (magasins, bureaux, dépôts).
La part des locaux d’habitation privé dont la cotisation augmente est également un peu plus importante dans le scénario 2. Dans le scénario 2, les logements sociaux voient leur cotisation moyenne réduite de manière beaucoup plus importante que dans le scénario 1 (- 42,6% contre -5,9%), ce qui s’explique par le mode de calcul de leur valeur locative plus avantageux dans le scénario 2.



Dans le cas de l’hypothèse 3, les effets sur les locaux d’habitation et professionnels sont identiques à ceux observés dans le cadre de l’hypothèse 2 puisque le rebasage des taux s’applique de manière de la même manière et que la neutralisation ne les concerne pas. Pour les locaux industriels et au barème, l’hypothèse 3 revient à supprimer l’effet d’aubaine et à maintenir une cotisation fiscale identique à celle de 2015.

Côté collectivités, l’hypothèse 2 (rebasage des taux mais non-neutralisation de l’effet d’aubaine pour les locaux industriels et au barème), en scénario 1 comme en scénario 2, produit automatiquement une réduction des ressources fiscales des collectivités.
Cela s’explique par l’effet d’aubaine dont bénéficient les locaux industriels (non révisés) qui voient leurs cotisations diminuer.
Dans le cadre de l’hypothèse 3 (rebasage des taux et neutralisation de l’effet d’aubaine pour les locaux non révisés), qu’il s’agisse des scénarios 1 ou 2, le rebasage des taux d’imposition à due concurrence de la variation des valeurs locatives des locaux révisés avant/après révisions auquel s’ajoute la neutralisation des valeurs locatives des locaux non concernés par la révision (locaux industriels et soumis au barème) garantit les ressources de taxe foncière pour les collectivités locales (les arrondis pouvant néanmoins entraîner de légères baisses ou hausses inférieures à quelques centaines d’euros près).

Soulignons que le calcul différencié des valeurs locatives du parc privé et du parc social n’affecte qu’à la marge les collectivités locales alors qu’il a des effets importants sur les locaux d’habitation privés et sur les locaux professionnels.

Les préconisations de la DGFIP et les points de vigilance

Selon la DGFIP, la méthodologie appliquée (voir encadré précédent) a fait ses preuves. Par mesure de simplification et pour éviter un morcellement artificiel, elle propose de diviser par deux le nombre de catégories retenues pour les appartements (18 actuellement) et pour les maisons (16).

Dans la perspective d’une généralisation de la révision, la DGFIP propose des modalités de collecte des informations simplifiées. Ces propositions s’appuient sur le constat d’une bonne qualité des informations connues actuellement dans le système d’information de la DGFIP et comparées aux informations collectées s’agissant des locaux d’habitation.

Pour la DGFIP, la détermination des valeurs locatives des logements à caractère social doit se faire de préférence dans le cadre du scénario 1, sans créer ni grille tarifaire ni sectorisation différenciées pour le privé et le social. Elle préconise un scénario 3 introduisant un abattement de x% sur les tarifs catégoriels pour la détermination des valeurs locatives des logements sociaux. Ce scénario correspondrait davantage à « l’esprit de la réforme » selon lequel « la détermination de la valeur locative d’un local d’habitation n’a pas vocation à prendre en compte la situation personnelle de son occupant ». Il éviterait aussi une augmentation de la part des locaux privés et des locaux professionnels qui voient leur cotisation sur le foncier bâti s’accroître.

Concernant les effets de la révision sur la taxe d’habitation, ils restent inconnus et complexes à modéliser d’après la DGFIP. Les difficultés tiennent notamment à la prise en compte des abattements de taxe d’habitation dans un contexte révisé. En outre, en cas d’absence de coefficient de neutralisation pour les locaux industriels non révisés, il est probable que la baisse de produit fiscal pour les collectivités constatée pour la taxe sur le foncier bâti s’observe également sur la CFE. Enfin, les impacts sur les potentiels financier et fiscal des collectivités, sur la répartition des dotations ou encore sur les instruments de péréquation ne peuvent pas être estimés à partir d’une expérimentation sur cinq départements.


Commentaires AdCF :

Même si la révision des valeurs locatives peut sembler a première vue extrêmement technique, et complexifiée il est vrai par la révision en deux temps distincts des locaux professionnels et des locaux résidentiels (ce qui impose l’introduction des fameux « coefficients de neutralisation » parfois jugés illisibles), elle n’en reste pas moins l’un des chantiers majeurs de la réforme de la fiscalité française. Plus de 70 milliards d’imposition reposent sur cette assiette. Entreprises, administrations, associations, ménages... sont concernés par elle. Elle assure l’essentiel des ressources fiscales des collectivités et notamment du « bloc local ». C’est l’une des rares assiettes sur lesquelles il est possible de fixer localement un taux, car c’est une assiette physique qui est non-délocalisable.
L’absence de révision a rendu totalement obsolète et injuste cette assiette et a conduit, depuis près de 50 ans, à introduire des dégrèvements, abattements ou exonérations, pour rendre l’impôt supportable et limiter son caractère anti-redistributif. L’assiette a été ainsi « mitée » par des niches et exonérations, comme c’est le cas de très nombreux impôts en France. De nouvelles propositions, qui émergent dans les programmes des candidats aux élections présidentielles, conduiraient à aller encore plus loin dans ces exonérations jusqu’à fragiliser le fondement même des impositions locales.

Enfin, l’absence de révision a conduit à des indexations uniformes des valeurs locatives, décidées chaque année dans les lois de finances par le gouvernement et le Parlement. Alors que le recours au levier fiscal des taux d’imposition est de moins en moins employé par les exécutifs locaux, la dynamique des assiettes est devenue totalement administrée et centralisée, non corrélée aux réalités économiques et aux efforts des collectivités pour mettre en valeur leur territoire (réseaux, dessertes, embellissements, rénovation...). Seules les constructions nouvelles accroissent les bases d’imposition. L’assiette liée au « stock » du patrimoine immobilier reste en revanche indexée de manière uniforme. Entre les baisses de dotations décidées unilatéralement par l’Etat (dotations dont beaucoup proviennent d’anciennes compensations d’exonérations fiscales) et le pilotage centralisé de l’évolution des valeurs locatives, la notion d’autonomie fiscale et financière des collectivités est toute relative.

L’enjeu de la révision des valeurs locatives n’est donc pas seulement de parvenir à moderniser ses valeurs par rapport aux références de 1970, mais aussi de définir une méthode d’actualisation permanente aux réalités de marché. Les collectivités devraient pouvoir disposer d’un retour sur investissement dans leurs bases fiscales lorsqu’elles rénovent des quartiers, redynamisent des rues, améliorent les équipements collectifs. Ceci permettrait un juste partage des plus-values foncières.

C’est pour ces différentes raisons que l’AdCF s’est toujours activement engagée en faveur de la révision et a critiqué les retards pris. La fenêtre d’opportunité pour avancer sera le début de la prochaine législature pour ne pas engager la réforme dans une période trop proche des renouvellements municipaux de 2020. Il faudra également bien définir le « point d’atterrissage » de la révision, accepter que celle-ci a vocation à se traduire par des « gagnants » et des « perdants » (mais pour corriger les iniquités inacceptables actuelles) et définir des périodes de lissage des impacts (tant pour les collectivités que pour les contribuables).

Outre les contraintes constitutionnelles qui rendent obligatoire la révision des valeurs locatives des locaux professionnels, il faudra dans les meilleurs délais étendre la révision aux autres locaux pour simplifier la réforme et faire disparaître les peu compréhensibles « coefficients de neutralisation ». La simplification de la fiscalité locale, l’équité des assiettes et leur correspondance avec les réalités économiques... sont ce qui garantira la pérennité de la fiscalité locale et autorisera une reconquête de l’autonomie fiscale des collectivités.



Contacts AdCF : c.alle@adcf.asso.fr & c.delpech@adcf.asso.fr

 

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