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Finances et fiscalité

Les principaux enjeux financiers du bloc local en 2017

L’année 2017, avec la nouvelle carte de l’intercommunalité, marque un tournant important pour les finances des collectivités du « bloc local » en modifiant de très nombreux paramètres. Les nouvelles communautés vont devoir rapidement redéfinir un pacte financier avec leurs communes membres et évaluer leurs capacités d’action. Cette question sera au cœur de la journée que l'AdCF et le groupe Caisse d'Epargne organisent le 10 février sur la commande publique.

Alors que les lois de finances (LFI pour 2017 et LFR pour 2016) viennent d’être adoptées, et avec elles de multiples dispositifs d’ajustement techniques, ces communautés « nouvelle génération » vont être confrontées à de nombreux enjeux financiers. Passage en revue des principaux thèmes de cette feuille de route pour 2017.

 

L’enjeu de la visibilité financière

C’est un point crucial pour toutes les communautés. La mise en route rapide des nouvelles structures intercommunales s’accompagne d’un impératif de visibilité sur le plan financier. Les nouvelles communautés vont, en effet, avoir besoin de connaître rapidement et de façon fiable, le volume des ressources dont elles vont pouvoir disposer en 2017.

En matière de DGF, la loi de finances entérine les promesses du chef de l’Etat sur la réduction de moitié de l’effort attendu des collectivités du bloc local. La facture s’élève toutefois à 725 millions d'euros, soit une réduction de 1,24% des recettes de fonctionnement (hors budgets annexes) des budgets des communautés et métropoles (contre 2,48 % en 2016) et de 0,94% (contre 1,87% en 2016) pour les budgets communaux.

Au-delà de 2017, la baisse des dotations de l’Etat au sein des budgets locaux a de fortes chances de se poursuivre. Mais il reste à connaître l’ampleur de cette érosion et son calendrier selon les choix qui seront faits par le gouvernement et le Parlement à l’issue des échéances nationales du printemps. Les communautés doivent également s’attendre à une forte réduction des dotations de compensation, ces dernières étant en partie impliquées dans le financement de l’évolution des enveloppes de DGF et des dotations de péréquation communale. L’absence d’annonces précises à ce stade, comme les incertitudes propres à toute période électorale, créent d’importants aléas. 

De même, la prévisibilité des impacts de la nouvelle carte intercommunale sur le FPIC est très faible. Selon les mariages entre intercommunalités riches ou pauvres, accueillant des populations à revenus faibles ou élevés, leur situation au regard du FPIC peut, ou non basculer. Hier bénéficiaires, certaines communautés peuvent devenir contributrices. La complexité des paramètres de calcul et surtout leur interactivité rendent toutes prévisions délicates. L’absence totale de simulations de la part de la DGCL constitue un handicap majeur, d’autant plus que cette année le fichier des données de la DGF de 2016, qui permettait d’analyser la situation d’ensemble n’a pas été communiqué.

Les études conduites par l’AdCF (voir notre précédente édition d’AdCF direct - décembre 2016) témoignent des fortes implications des évolutions de périmètre sur les principaux critères de répartition, le PFIA notamment, qui devraient reculer de 7 %, en modifiant largement les classements.

A noter : l’évolution des dispositifs de garantie concernant le FPIC organisée par les lois de finances (article 143) à travers l’introduction d’une nouvelle méthode de calcul de la garantie qui sera accordée aux ensembles intercommunaux perdant leur éligibilité au Fonds en 2017.

 

Enjeu concernant les réformes fiscales et financières

La réforme de la taxe professionnelle a marqué un tournant majeur pour les collectivités du bloc local, concernant la modernisation de leurs ressources fiscales et leur répartition entre les différents niveaux de collectivité. En revanche, l’exercice est resté inachevé sur deux points essentiels : la réforme de la péréquation et la révision des valeurs locatives.

Les récentes lois de finances apportent quelques éléments de réponse, mais il conviendra d’aller au bout de ces réformes fiscales et financières qui ne sont qu’engagées. Si la loi de finances initiale pour 2017 a bien renvoyé la réforme de la DGF à une loi spécifique et propose des ajustements techniques (notamment une réévaluation de l‘enveloppe de DGF pour la catégorie des communautés d’agglomération), le problème de l’avenir de cette dotation reste entier. Les difficultés de répartition de la DGF rencontrées en 2016 pourraient bien se reproduire, dès 2018, avec de nouvelles transformations en communautés urbaines ou en métropoles.

Au-delà de ces difficultés, le dispositif actuel de péréquation, ainsi que cela a été largement démontré (rapport de Christine Pirès-Beaune et Jean Germain ; travaux pilotés par la commission des finances du Sénat sous l’égide des sénateurs Claude Raynal et Charles Guené), est limité par des systèmes de dotations empilés qui en contrarient les effets.

Toute l’architecture des dotations doit être remise à plat pour s’adapter à la nouvelle carte intercommunale et à la nouvelle organisation des services publics. C’est donc l’ensemble des dispositifs de péréquation qu’il faut rebâtir et mettre en cohérence, comme l’AdCF a eu l’occasion de le souligner à de multiples reprises.

En abondant une nouvelle fois les enveloppes des dotations de péréquation communale et en élargissant la répartition de la DSU (fin du mécanisme de DSU cible) la loi de finances pour 2017 modifie, en raison des montants financiers en jeu (plus de 3,5 milliards d’euros, soit trois fois le FPIC), la hiérarchisation entre les fonds de péréquation et impose de revoir leur articulation. Cette réforme de la péréquation devra impérativement être conduite en 2017, année de stabilisation du paysage intercommunal. Elle doit être l’occasion de repenser la péréquation entre les bassins de vie intercommunaux, mais aussi à l’intérieur des intercommunalités.

Concernant la révision des valeurs locatives, l’enjeu porte principalement sur l’effort de pédagogie indispensable à l’accompagnement de cette réforme pour éviter rejets et malentendus. En effet, l’ajustement des valeurs locatives des locaux commerciaux établies en 1970 aux valeurs actuelles, va donner lieu à des progressions très importantes, en particulier pour les commerces et petites entreprises de centre ville. En dépit des mesures de lissage (sur 10 ans) et de « planchonnement » (réduction de moitié des écarts constatés), la révision des valeurs locatives constitue une véritable révolution. Si cette dernière est indispensable pour redonner aux collectivités une assiette fiscale en relation avec les réalités économiques, il importe de ménager des transitions pour y parvenir. Ceci sera d’autant plus nécessaire que l’Insee prévoit un léger retour de l’inflation.

 

Enjeux dans l’élaboration de nouveaux pactes fiscaux et financiers

Installées dans des périmètres élargis, avec de nouvelles compétences, les communauté recrées au 1er janvier vont devoir revisiter leurs stratégies en matière de mutualisation et de solidarité. La conclusion de pactes fiscaux et financiers constitue, à ce titre, un atout déterminant. En l’absence d’une forte dynamique de croissance des recettes, les pactes financiers et fiscaux seront conduits à reconsidérer le partage du stock des ressources pour financer le projet de territoire.

Les lois de finances, anticipant ce mouvement, apportent des dispositions visant à faciliter les relations financières entre communes et communautés. Il s’agit notamment de modalités d’assouplissement concernant la révision des attributions de compensation en cas d’évolution de périmètre et de fusion (article 148). Il s’agit également de la possibilité de voter des attributions dites d’investissement, c’est-à-dire de donner aux communautés qui le souhaitent la possibilité d’affecter en section d’investissement une partie du montant de l’attribution de compensation. Au vu de l’actualisation du plan de compte (M14 et M57) que la DGFIP vient de publier, le schéma d’écriture comptable reste à finaliser.

L’AdCF reviendra sur ces dispositions dans le cadre d’une étude à paraître prochainement sur le fonctionnement des commissions locales d’évaluation des charges transférées (CLECT) réalisée en partenariat avec Mairie Conseil.

 

Enjeu concernant la maîtrise des charges

Le troisième enjeu concerne la maîtrise des charges et en particulier l’évolution de la masse salariale. Les évolutions de périmètre vont donner lieu à des mises à niveau des services communautaires qui s’opèrent le plus souvent « par le haut ». Si l’optimisation des charges constitue un objectif pour les communautés qui se mettent en place au 1er janvier, il faudra être attentif aux risques de surcoûts imputables à ces harmonisations.

Cette capacité à maitriser l’évolution des charges de fonctionnement est une des clés pour relancer l’investissement tout en préservant l’endettement et les équilibres financiers. En outre, pour éviter une application aveugle (type ODEDEL) et normative sur l’évolution des dépenses de gestion, la question d’une meilleure connaissance et d’un meilleur suivi des coûts de gestion doit être mise à l’ordre du jour. Ce chantier doit être piloté par les associations représentatives des collectivités locales.

 

Enjeu de relance de l’investissement et de préservation des marges de manoeuvre

Le gouvernement a reconduit en 2017 le fonds de soutien à l'investissement local (FSIL) et l'a porté à 1,2 milliard d'euros (contre 1 milliard en 2016) soit 580 millions d’euros en autorisations d’engagement en 2017. Le fonds bénéficiera aux métropoles, aux intercommunalités dans leur ensemble et aux territoires ruraux.

Des négociations sont à engager au plus tôt avec les préfets, le champ des priorités définies par la loi étant assez large (rénovation thermique, numérique, infrastructures, logement…).

L’AdCF mettra très prochainement à disposition de ses adhérents, un outil de simulation, réalisé en partenariat avec la Banque postale, destiné à tester la sensibilité des différentes variables composant les équilibres financiers. Cet outil pédagogique d’aide à la décision doit éclairer la préparation de plans pluriannuels d’investissement. 

 

Enjeu d’optimisation des ressources 

Les contraintes financières qui pèsent sur les collectivités les conduisent à une attention accrue aux possibilités d’optimisation de leurs ressources. Là encore, les lois de finances qui viennent d’être votées apportent des éléments dont les intercommunalités sont appelées à se saisir.

Ainsi, certaines erreurs déclaratives commises par des entreprises concernant la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) pourront (jusqu’au 31 mars) être corrigées.

Concernant la TASCOM, la LFI modifie les obligations déclaratives et de versement des acomptes. C’est sans doute l’occasion pour les communautés de mettre en chantier un observatoire fiscal, particulièrement utile en matière de TASCOM dont la connaissance des fichiers n’est pas optimale.

Enfin, la LFI intègre une mesure réclamée depuis longtemps par l’AdCF concernant une meilleure territorialisation de la CVAE. L'article 51 de la LFR modifie les modalités de territorialisation de la CVAE des entreprises appartenant à un groupe fiscal. Il procède, comme demandé par l’AdCF, à la consolidation des cotisations de CVAE acquittées par des entreprises dépendant d’un même groupe fiscal, ce qui doit permettre une répartition plus juste de la CVAE entre les territoires d’accueil des lieux de production et ceux spécalisés dans l’accueil de sièges ou d’activités financières.

Ce dispositif s'appliquera à la CVAE due par les redevables au titre de 2017 et des années suivantes et versée par l'Etat aux collectivités territoriales à compter de 2018.  En outre, il devrait entrainer une redistribution des produits de CVAE entre les territoires. Un rapport devra être remis au Parlement sur ce sujet.


Contact AdCF : c.delpech@adcf.asso.fr

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