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Institutions et pouvoirs locaux

Nouveau visage de l’intercommunalité : quelles incidences ?

Au premier janvier, une recomposition de la carte intercommunale sans précédent a vu le jour. D’environ 2100 en 2016 (et plus de 2600 en 2010), les communautés et métropoles sont désormais 1263, dotées de compétences renforcées. Ce profond changement de physionomie de l’intercommunalité réinterroge ses règles de gouvernance, ses modalités de financement et ses relations avec les autres échelons institutionnels.

Dans le prolongement des schémas départementaux (SDCI), amendés puis approuvés au premier trimestre 2016, plus de 450 fusions d’intercommunalités sont intervenues au tournant de l’année, engageant deux communautés sur trois dans ce processus.  Leur nombre a été réduit de 40% ce qui est absolument considérable pour passer de près de 2100 à 1263 communautés et métropoles. On peut éventuellement intégrer les établissements publics territoriaux (EPT) de la métropole du Grand Paris à cette liste pour aboutir à un total de 1274 entités intercommunales qui rassemblent la quasi-intégralité de la population française, si l’on excepte les îles mono-communales et les territoires d’outre-mer dans lesquels l’intercommunalité demeure optionnelle.

Tant en population qu‘en nombre de communes, les profils territoriaux sont modifiés en profondeur. D’une vingtaine de communes, les communautés sont passées à une trentaine en moyenne nationale. Le nombre de celles qui regroupent plus de 50 communes a fortement augmenté, pour atteindre près de 15% de l’effectif. D’exceptionnelle hier, cette configuration se banalise. Ces extensions de périmètres aboutissent à un resserrement des disparités territoriales tant sur le plan démographique que financier. En outre, sous l’effet des transferts de compétences imposés par la loi NOTRe et des harmonisations propres aux fusions, les communautés de 2017 présentent des compétences statutaires plus homogènes. Comme l’AdCF a déjà eu l’occasion de le souligner à plusieurs reprises, les fusions tendent à multiplier les profils territoriaux « mixtes », alliant des composantes urbaines et rurales au sein des intercommunalités. La grande majorité des communautés d’agglomération deviennent de fait « urbano-rurales » et dessinent de nouvelles solidarités villes-campagne. Dans les territoires les moins denses, rares sont les communautés de communes qui ne comprennent pas a minima un petit pôle urbain ou un gros bourg-centre. Avec la perspective de voir se transformer prochainement en métropoles certaines communautés d’agglomération et communautés urbaines (cf. projet de loi sur Paris et l’aménagement métropolitain), se pose avec netteté la question de la lisibilité des différentes catégories d’intercommunalités. Les 4 (voire 5 avec les EPT) catégories actuelles ne devraient-elles pas être peu à peu rapprochées voire réduites à deux ?

 

Impacts institutionnels

La nouvelle carte intercommunale présente encore d’importantes disparités d’un département à l’autre. Là où certains s’organisent autour d’une quinzaine de communautés, d’autres n’en recensent plus que 5 ou 6. La réduction de leur nombre, l’accroissement de leurs périmètres et de leurs compétences modifient les relations institutionnelles avec les conseils départementaux. De même, un nombre plus important de communautés franchissent le seuil de 30 000 habitants qui leur permet de rejoindre de plein droit les CTAP au niveau régional. Dans le cadre de la préparation des schémas régionaux (SRDE-II puis SRADDET), la plupart des régions tendent à s’appuyer sur cette nouvelle carte, qui a proposé des regroupements de communautés (PETR, pays...) pour la mise en oeuvre contractuelle de leurs politiques. Des redécoupages de certains zonages (zones d’emploi, arrondissements...) ont été engagés pour tenir compte de cette nouvelle géographie intercommunale. C’est le cas en Ile-de-France qui a connu d’importantes modifications de la carte avec une année d’avance (dans le périmètre de l’unité urbaine de Paris).

Au cours du mois de janvier (et dans certains cas dès le mois de décembre), s’engage la réélection des exécutifs communautaires, avec de fortes contraintes tenant au plafonnement strict du nombre de vice-présidents, mais aussi de la taille des organes délibérants. Alors que les fusions de 2012-2013 avaient pu s’opérer en préservant les mandats en cours de conseillers communautaires et de vice-présidents, les règles de plafonnement doivent être respectées désormais immédiatement, ce qui se traduit pas des interruptions de mandat en cours. Une conséquence beaucoup plus douloureuse, d’autant que les élus communautaires issus des renouvellements de mars 2014 disposaient d’une légitimité démocratique directe pour une majorité d’entre eux (dans les communes de plus de 1000 habitants où s’appliquait le fléchage). Les modalités de répartition des sièges entre les communes ont de surcroît été marquées par des contraintes bien supérieures pour ce nouvel exercice de SDCI. Sous l’effet de la décision du Conseil constitutionnel issue de la QPC dite de Salbris, la règle de proportionnalité démographique est d’application beaucoup plus stricte. La loi de mars 2015 qui a permis de réintroduire quelques souplesses pour conclure des accords locaux n’a permis de jouer qu’à la marge. Dans de nombreux territoires, la possibilité de conclure un accord plus avantageux que la répartition dite légale s’est avérée techniquement impossible.

C’est une difficulté de l’exercice : alors que les périmètres intercommunaux tendent à s’élargir de manière substantielle, les règles de gouvernance tendent au contraire à se rigidifier et laisser moins de place aux capacités locales de négociation et d’ajustement. Il en va de même en matière financière puisque les capacités de décider à la majorité qualifiée demeurent strictement encadrées, en raison d’un avis du Conseil d’Etat. La condition d’unanimité, que ce soit au sein du conseil communautaire ou à l’échelle des conseils municipaux, devient de plus en plus limitative pour l’élaboration de pactes financiers et fiscaux novateurs. Alors que les communautés disposaient il y a dix ans de réelles marges de manœuvre que permettaient à la fois la DGF (indexés à la hausse chaque année) mais aussi la croissance des produits fiscaux (par effet base et effet taux), le schéma de financement est aujourd’hui plus contraint par la baisse de la DGF et l’atonie de la fiscalité. De même, le poids des attributions de compensation (gelées) était moins problématique en période de croissance des ressources intercommunales mais aussi d’inflation plus soutenue. Le nouveau contexte change la donne en imposant des renégociations difficiles sur le partage des « stocks » et non plus des « flux ». Plus que jamais, l’intercommunalité doit s’imposer comme un nouveau cadre de solidarité territoriale, les accroissements des périmètres ayant atténué mécaniquement les disparités entre territoires (écarts de PFIA) mais accrû en revanche les disparités internes à ces derniers.  

Elargies à nouveau lors des débats sur les dernières lois de finances, les possibilités de réviser les attributions de compensation, d’ajuster les taux de fiscalité ou cibler les reversements/prélèvements du FPIC restent sans doute encore insuffisantes. Une certaine schizophrénie législative perdure entre les objectifs poursuivis par la loi NOTRe en termes de périmètres intercommunaux et les principes imposés pour la gouvernance des relations financières internes au bloc local.

 

Impacts sur les services et les politiques publiques

La fusion des intercommunalités engage un très important chantier de rapprochement des organigrammes administratifs, des équipes de direction mais aussi des services opérationnels. Bien préparé, ce chantier ouvre le plus souvent des perspectives stimulantes pour les équipes et les agents, mais il peut également être source d’inquiétudes et de stress, voire de conflits. Les franchissements de seuils démographiques des communautés heurtent les rigidités des règles statutaires. Les harmonisations des régimes indemnitaires et conditions de travail des agents ne peuvent plus, comme c’était largement le cas auparavant, s’opérer par alignement sur le « mieux-disant ».

Au-delà des agents, les fusions se traduisent par un important travail sur les prestations rendues et les niveaux de services offerts aux habitants (solutions de mobilités, périscolaire, équipements culturels et sportifs, action sociale, environnement...). Une mise en convergence dans des délais raisonnables doit s’imposer tant en termes de services que de tarification. Ces convergences doivent aussi concerner les modes de gestion, souvent très différents entre communautés, et les pratiques plus ou moins fortes d’externalisation (SEM ou SPL, délégataires, associations...).

Enfin, il ne faut pas oublier que les intercommunalités participent à de nombreuses structures de coopération plus larges (syndicats mixtes), et à divers périmètres de planification et de contractualisation. Les recompositions issues des SDCI ont parfois tenu compte de ces coopérations mais dans de très nombreux cas, les fusions conduisent des communautés à changer de périmètre de SCOT, de PETR/pays, de Groupement LEADER... Les fusions vont également voir se rapprocher des communautés dotées de plans locaux de l’habitat ou de plans climat différents, de PLU intercommunaux d’avancement très inégal (voire non engagés dans certains secteurs)... Un vaste chantier va ainsi concerner l’harmonisation des documents de planification et de programmation, de remise en cohérence des politiques contractuelles et des opérateurs (SEM, offices de tourisme, CIAS, offices HLM...).

Si certaines traductions opérationnelles des fusions sont immédiates, beaucoup sont heureusement lissées dans le temps et facilitées par des dispositions transitoires. Rarissimes au cours des années 1990-2000 car trop peu aménagées, les fusions ont pris leur essor à partir de la loi du 13 août 2004 sur les libertés locales. 80 ont été recensées entre 2004 et 2011. A la suite de la loi RCT de décembre 2010, près de 300 sont intervenues entre 2012 et 2014, impactant environ 700 intercommunalités. C’est à une nouvelle échelle qu’elles se déploient désormais.

Contact AdCF : n.portier@adcf.asso.fr

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