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Finances et fiscalité

Dotations : La Cour des Comptes évalue les disparités territoriales

A la demande de la commission des finances de l’Assemblée nationale et de son président Gilles Carrez, la Cour des Comptes a procédé à une évaluation des disparités des dépenses des communes et des groupements, en analysant l’impact des dotations et dispositifs de péréquation sur ces disparités. Elle appelle, dans ses conclusions, à mener à bien le chantier de réforme de la DGF. Retrouvez le rapport et la contribution de l’AdCF que la Cour avait sollicitée.

En s’appuyant sur les concours d’universitaires spécialistes des finances locales (et notamment de Mathieu Leprince), la Cour des Comptes a répondu aux sollicitations de l’Assemblée nationale en développant de nouveaux modèles d’analyse économétrique pour évaluer les disparités territoriales et en cerner les mécanismes explicatifs. Parmi ces disparités, certaines proviennent d’efforts fiscaux différents et de politiques locales plus ou moins interventionnistes. Mais les disparités majeures de dépenses tiennent aux ressources diverses qui reposent sur les bases fiscales mais aussi sur les dotations de l’Etat. Malgré la dimension de plus en plus péréquatrice des concours de l’Etat, ceux-ci restent marqués par le poids des compensations de fiscalité ou de dispositifs incitatifs (dotations intercommunales hier, demain les avantages offerts aux communes nouvelles) qui entretiennent les disparités de ressources.
 
Dans son nouveau rapport, la Cour propose d’évaluer les disparités en utilisant divers indicateurs tout en neutralisant les valeurs extrêmes. En utilisant les écarts inter-déciles, elle montre que les écarts sont de l’ordre de 1 à 3 à l’échelle des communes : 80 % des communes ont des dépenses par habitant situées entre 483€ et 1585 € (huit déciles centraux après exclusion du premier et du dernier déciles). Cet écart est plutôt de 1 à 2 à l’échelle des « ensembles intercommunaux » (en agrégeant l’ensemble des dépenses), avec des écarts de 985€ à 2001€ par habitant.

On remarquera que ce « tunnel » est clairement celui qui se dégage de l’analyse consolidée des dépenses des communes et des communautés lorsque l’on utilise l’outil interactif développé par le groupe Caisses d’Epargne avec l’AdCF. En circulant sur les cartes départementales des intercommunalités proposées par l’outil, on s’aperçoit que la plupart des ensembles intercommunaux se situent dans une fourchette 1000-2000€ par habitant, que le calcul soit effectué à travers les dépenses totales ou les recettes réelles de fonctionnement. 

Pour la Cour, il ne fait guère de doute que le niveau de dépense provient pour l’essentiel des disparités de recettes et non de disparités objectives de charges. Elle montre que des disparités majeures sont constatées entre collectivités a priori semblables. Cela rejoint également les analyses de l’AdCF quant à l’importance des disparités internes aux strates démographiques de territoires, souvent supérieures aux disparités entre strates.

Surtout, la deuxième partie du rapport met en évidence la contribution des composantes « forfaitaires » des dotations de l’Etat au maintien de disparités territoriales importantes. La sédimentation de compensations « historiques » auto-entretient les inégalités de recettes, même si les baisses inédites des dotations de l’Etat depuis 2014 et la montée des dotations péréquatrices vont modifier la donne. Il reste que le rapport met en évidence le déficit d’articulation entre les dispositifs de péréquation, la coexistence d’indicateurs différents et le paradoxe qui voit certains dispositifs de péréquation bénéficier à des collectivités à fort potentiel fiscal. La Cour déplore cette insuffisance de ciblage de la péréquation. Elle plaide pour une mise en cohérence des systèmes péréquateurs.

La troisième partie du rapport, la plus novatrice, cherche à établir un modèle économétrique robuste pour évaluer la sensibilité de la dépense locale à différentes évolutions des dotations. La Cour cherche à analyser les ajustements locaux aux baisses de dotations (fiscalité, baisses de l’investissement...) mais aussi à voir si la dépense locale est guidée par une logique de la demande (charges liées aux dépenses contraintes ou aux demandes sociales) ou une logique de l’offre (le niveau de recettes fixe le niveau de services).

A partir de toutes ces analyses, la Cour conclut à la nécessité de poursuivre la réforme des dotations, d’intensifier les mécanismes de péréquation (dont elle considère qu’ils n’ont pas d’effet inflationniste sur la dépense locale), de poursuivre les efforts de connaissance de la péréquation et de mise en cohérence des dispositifs et de réinterroger les critères de charges. Ses analyses de la dépense locale entre collectivités comparables la conduisent à fortement douter de la pertinence de certains critères souvent mis en avant (population DGF, centralités, revenu...). Sur ce dernier point, elle ouvre le débat sans conclure mais invite sérieusement à réinterroger ces critères de charges.


Lors de la réalisation de ce rapport, l’AdCF avait été auditionnée par la Cour puis a eu à réagir par écrit à la première version du document.

Retrouver la réaction officielle de l’AdCF.

L’AdCF rappelle notamment qu’il restera difficile d’évaluer la performance d’un système de péréquation tant que n’auront pas été définis avec plus de précision, et de stabilité, les indicateurs de richesses et de charges pris en compte. Il est frappant de constater comment certaines évaluations de la péréquation font aujourd’hui référence aux potentiels fiscaux, d’autres aux potentiels financiers (PFIA et PF communal) ou aux recettes réelles de fonctionnement (RFF), d’autres à l’indice de ressource élargi (IRE). La pondération par les critères de charges affecte également les résultats. Les potentiels financiers sont-ils pondérés par un coefficient logarithmique sur la population (qui peut conduire à ce qu’un habitant compte pour deux dans les territoires les plus denses) ? Sont-ils pondérés par un critère de revenu des ménages ? Selon que l’on retiendra tel ou tel indicateur, les évaluations produiront des résultats différents voire contradictoires. Cette absence de langage commun fait de la péréquation une sorte de Tour de Babel des finances locales.

De même devient-il nécessaire de débattre des objectifs cibles de la péréquation et du taux de correction des écarts de richesses à poursuivre. Concentrer les moyens sur les collectivités les plus éloignées de la situation moyenne peut être un choix privilégié par rapport à une dispersion des moyens sur l’ensemble des collectivités situées en-dessous de la moyenne. De fait, les différents mécanismes de péréquation n’utilisent pas les mêmes méthodes ; le FPIC reposant sur des prélèvements/reversements proportionnels aux écarts à la moyenne, donc très correcteurs sur les situations extrêmes, alors que d’autres systèmes de dotation sont plus linéaires.

Contacts AdCF : c.delpech@adcf.asso.fr ; n.portier@adcf.asso.fr

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