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Développement économique

L’action économique des communautés de communes et d’agglomération : les principaux résultats de la grande enquête de l’AdCF

Conduite tous les 5 ans, cette grande enquête permet de mieux préciser le niveau d'engagement des intercommunalités pour l'appui au développement économique en renseignant différents items : formalisation des stratégies économiques, domaines d'intervention, ingénierie d'appui, moyens humains et financiers. Analyse des premiers résultats à partir d’un échantillon de 330 communautés de communes et 64 communautés d’agglomération.

Afin de disposer d’une photographie précise des interventions économiques et modes d’organisation des intercommunalités, l’AdCF a pris l’initiative de lancer une grande enquête en ligne auprès des communautés de communes et d’agglomération (conduite du 20 juillet au 15 septembre 2016).

Cette enquête s'inscrit dans le cadre d'un important travail d'études de l'AdCF sur le développement économique soutenu par la Caisse des Dépôts.

L’échantillon global de cette grande enquête nationale est de 408 répondants, dont 394 communautés de communes et d’agglomération. Encore en cours de traitement et d’analyse, les résultats concernant les communautés urbaines et les métropoles seront disponibles courant novembre. Un deuxième questionnaire, réalisé avec France Urbaine, a été adressé aux métropoles et communautés urbaines avec certaines adaptations à leurs spécificités.

C'est dans ce nouveau contexte de réorganisation des responsabilités des collectivités locales que l’AdCF réactualise l’étude publiée en 2010 sur l’action économique des communautés. Réalisée en partenariat avec l'Institut Supérieur des Métiers, cette étude avait permis de montrer le renforcement et la diversification des interventions des intercommunalités dans ce domaine depuis 2005.

 

Stratégie et projet de développement économique

Contexte : les élections locales de 2014 et les recompositions de la carte intercommunale depuis 2011 ont conduit de nombreux exécutifs intercommunaux à revisiter la stratégie de développement économique de leur communauté. L’inscription de ces stratégies économiques au cœur des projets de territoire est devenue incontournable, souvent en lien avec le volet économique du SCOT ou d’un schéma de développement économique porté à l’échelle d’un pays.

Constats : la formalisation des stratégies économiques progresse sensiblement dans les communautés de communes (seulement 25% d’entre-elles déclaraient l’avoir réalisé fin 2009). Elle est plus répandue dans les agglomérations (c’était déjà le cas de 69% des communautés d’agglomération et urbaines en 2009).

Enjeux : les nouveaux contours de la compétence économique des communautés (élargie depuis la loi NOTRe aux questions de tourisme et à la politique locale du commerce) ainsi que l’exclusivité de la gestion des zones d’activités économiques du secteur communal (transferts au 1er janvier 2017) représentent une opportunité majeure pour donner encore davantage de consistance et de cohérence à leurs stratégies de développement économique local.

 

Les actions de développement économique qui relevaient de l'intérêt communautaire avant l’entrée en vigueur de la loi NOTRe

Contexte : Depuis 10 ans, on assiste à une diversification de l’action économique des intercommunalités. Elles ne se contentent plus de mettre à disposition une offre foncière et immobilière pour l’accueil physique des entreprises. D’un rôle d’aménageur,  les  intercommunalités  sont  ainsi amenées à développer de nouvelles compétences : animation de collectifs d’acteurs ; catalyseur de nouveaux projets ; partenaire d’expérimentation et co-développeur de solutions innovantes....

Constats :  On recense une grande diversité des moyens mobilisés par les communautés au titre de leur compétence de développement économique, la variété des stratégies tenant à des profils productifs et/ou résidentiels très contrastés. Une précédente étude de l’AdCF conduite en 2014-2015 avait permis d’illustrer de manière concrète une compétence de développement économique souvent mal connue.

Depuis 15 ans, les agglomérations se sont beaucoup investies dans l’appui à la création d’entreprises (via des réseaux d’accompagnement dédiés comme les plateformes d’initiative locales) mais également dans l’animation des réseaux d’entreprises et diverses formes de clusters labellisés ou non (pôles de compétitivité, grappes d’entreprises, etc.).

Les actions en faveur du soutien à l’emploi, l’insertion et la formation (financement et portage des PLIE et des Maisons de l’emploi) ont encore progressé depuis 2010 : 69% des agglomérations (contre 61% en 2010) et 34% des communautés de communes (31% en 2010) déclarent intervenir dans ce domaine. Ces dernières délèguent aussi ces missions à des organismes inter-communautaires (à l’échelle des pays par exemple).

La grande tendance de fond observée ces dernières années est celle d’un investissement croissant des intercommunalités (à statut urbain, principalement) dans l’offre de services support aux entreprises et à leurs salariés : accueil, orientation et appui à l’installation (emploi du conjoint), logement des salariés, crèches inter-entreprises, transport et management de la mobilité des salariés (plans de déplacements inter-entreprises), espaces de co-working/tiers-lieu d'activités, restauration collective d’entreprises, numérique, etc. Cette tendance doit encore être confirmée parmi les communautés de communes.

Les communautés de communes orientent très fortement leurs interventions en faveur du développement touristique : 71% déclarent agir dans ce domaine au titre de leurs actions économiques d’intérêt communautaire.

L’intercommunalité devient un pôle opérationnel de proximité en jouant le rôle d’une « plateforme » locale de solutions et de services pour les entreprises.

 

Niveau d’intervention des communautés en matière de zones d’activité avant l’entrée en vigueur de la loi NOTRe

Contexte : Toutes les communautés et métropoles seront compétentes à partir du 1er janvier 2017 en matière de création, d’aménagement, d’entretien et de gestion des zones d'activités. Cette disposition législative est venue répondre favorablement aux propositions de l’AdCF d’unifier la compétence d’aménagement économique des communautés de communes et d’agglomération à l’instar des communautés urbaines et des métropoles. Cette responsabilité intégrale concerne les zones d’activité du secteur communal.

Constats : Pour la majorité d’entre-elles, les communautés de communes (41%) et d’agglomération (44%) s’étaient vues confiées à leur création les nouvelles zones d’activité en projet. 22% des communautés de communes gèrent malgré tout l’intégralité des zones d’activités du secteur communal dans leur territoires. D’importants transferts, liés à l’héritage de l’aménagement économique municipal, sont donc à prévoir au 1er janvier 2017… avec la question de la mise à niveau de ces anciennes zones d’activité, parfois mal équipées et/ou en perte d’attractivité.

Enjeux : Les transferts de zones d’activités invitent les intercommunalités à une réflexion plus globale sur la vocation et les fonctionnalités économiques de l'ensemble des sites d'activité : parcs d'activité, centres commerciaux, aéroports, ports et autres « hubs » (sur le sujet de l’aménagement et management des sites d'activités économiques : retrouvez les ressources de l'AdCF.)

La reconversion ou la redynamisation du foncier économique est devenue une question de préoccupation majeure : plus de 300 personnes ont assisté le 14 octobre 2016 à un atelier sur ce sujet dans le cadre de la 27e convention nationale de l’intercommunalité, à Strasbourg (voir ici). C’est un enjeu majeur des dix prochaines années.

L’unification de la responsabilité d’aménagement économique, sans distinction entre types de zone d’activité, va permettre de doter les territoires d’une représentation globale de leur offre immobilière et foncière. L’enjeu de cette intégration intercommunale est de rendre plus efficace le suivi du parcours résidentiel des entreprises.

 

Les actions menées par les communautés dans le domaine du soutien à l’immobilier d’entreprises

Contexte : Les registres d’intervention dans le domaine de l’immobilier d’entreprises sont plus ou moins volontaristes ou opérationnels. Dans un contexte d’économies budgétaires, l’approche subventionnée du développement économique (rabais) pose aujourd’hui question : est-elle réellement efficace ? Certaines collectivités réfléchissent aujourd’hui à investir en capital, notamment dans le cadre de SEM patrimoniales.

Constats : Sans surprise, l’enquête révèle un niveau d’engagement plus affirmé des communautés d’agglomération dans le domaine de l’aménagement opérationnel, à travers notamment l’outil de la SEM d’aménagement. En fonction des mutations économiques auxquelles sont confrontées les territoires (recyclage des friches industrielles par exemple), l’action de reconversion et de revitalisation économique est plus ou moins répandue, c’est davantage le cas au sein des communautés d’agglomération : 56% d’entre-elles agissent en ce sens en lien ou non avec d’autres collectivités publiques et opérateurs (Etablissements Publics Fonciers Régionaux de l’Etat, conseil régional, SEM d’aménagement), dans la mesure où ces opérations nécessitent parfois des moyens financiers considérables (coûts de dépollution et « remise en marché »).

La gestion de locaux à vocation économique (hôtels d’entreprises, ateliers relais, abattoir) est également plus répandue dans les communautés d’agglomération. Les observatoires de l’immobilier d’entreprises sont plus rares.

Parmi les modes d’action, on note clairement une préférence des communautés en faveur de l’accompagnement à la recherche de solutions immobilières, l’octroi de subvention ou de rabais étant minoritaire. C’est dans les communautés de communes que ces actions d’accompagnement ont le plus progressé dans la mesure où 96% des agglomérations intervenaient déjà dans ce domaine en 2010 (94% en 2016) : 58% des communautés de communes accompagnaient ainsi les entreprises dans la recherche de locaux en 2010, elles sont 74% à intervenir en ce sens aujourd’hui.

Enjeux : Compétence exclusive du bloc local, l’immobilier d’entreprises fera néanmoins l’objet d’une attention particulière des Régions dans la mesure où le SRDEII prévoit des orientations dans ce domaine… Des conventionnements de mise en œuvre du  SRDEII sur cette dimension à travers une contractualisation régions-intercommunalités devraient s’imposer de toute évidence. Enfin, la perte de la clause générale de compétence par les départements devrait se traduire par un repli rapide de ces derniers sur ce segment de l’action économique, l’octroi des aides à l’immobilier d’entreprises aux départements restant malgré tout possible si et seulement si l’intercommunalité en décide ainsi.

 

L'organisation des services de développement économique des communautés

Contexte : depuis 20 ans, on assiste à une professionnalisation de l’action économique locale dans les collectivités et leurs groupement.

Constats : il existe un effet taille, les service de développement économique sont souvent peu structurés en deçà de 15-20 000  habitants, comme l’étude de l’AdCF conduite en 2009 avec l’Institut supérieur des métiers (ISM) l’avait montré. Cette nouvelle enquête le confirme.

On observe une corrélation évidente entre la taille des services de développement économique et celle des intercommunalités, avec des services beaucoup plus étoffés dans les grandes agglomérations (16 ETP en moyenne dans les communautés d’agglomération de plus 250 000 habitants). Les équipes restent assez légères en moyenne malgré de grandes disparités entre communautés de même strate démographique. Confirmation : à partir de 20 000 habitants, une communauté est en mesure de constituer un service de développement économique d’au moins 2 ETP. A strate démographique égale, les communautés d’agglomération disposent de davantage de moyens pour conduire leur politique de développement économique.

A l’instar d’autres professions du développement territorial comme les urbanistes, on rencontre une grande diversité de statuts de développeurs économiques au sein des collectivités intercommunales : titulaires d’un concours de la fonction publique (attaché territorial en majorité) ou contractuels (CDD), ces professionnels qualifiés (diplômés à Bac+5) sont le plus souvent recrutés comme agents de catégorie A.

Enjeux : Le renforcement de l’intercommunalité peut se traduire par une montée en compétences des développeurs économiques. Leur métier est passe d’être mieux reconnu. Les besoins sont croissants à l’heure de la réorganisation des outils d’appui au développement économique (agences de développement). Des initiatives sont prises par l’AdCF en lien avec ses partenaires (voir notre article du 10 juin 2016).

 

Les nouvelles compétences intercommunales en matière d’action économique vont se traduire dans votre communauté par le recrutement de développeurs économiques à court ou moyen terme ?

Constat : Fusions intercommunales en perspective, les répondants sont prudents s’agissant de possibles recrutements de développeurs économiques à venir…

Pour 38% des agglomérations et 23% des communautés de communes, les recrutements de développeurs économiques devraient être limités à court ou moyen terme. La question sera de savoir si ces recrutements s’effectueront en provenance de l’extérieur ou par l’intégration d’agents des communes sous l’effet des nouveaux transferts de compétences : service tourisme des villes-centres et personnels municipaux affectés à la gestion des zones d’activité qui ne relevaient pas de l’intérêt communautaire.

 

L’engagement du dialogue avec les Régions sur les SRDEII et les contributions des communautés aux stratégies régionales

Contexte : La loi NOTRe prévoit une concertation spécifique avec les métropoles et communautés ainsi que l’organisation d’un débat au sein de la conférence territoriale de l’action publique (CTAP) lors de la phase d’élaboration des schémas régionaux de développement économique, d’internationalisation et d’innovation (SRDEII). Ceux-ci devant théoriquement être approuvés avant le 1er janvier 2017, les régions commencent à engager le débat et définir une méthode de travail.

Signataire avec l’ARF en mai 2016 d’un accord cadre prévoyant notamment le suivi commun des SRDEII, l’AdCF a commencé dès le printemps à dresser un état des lieux de l’avancement des travaux en liaison avec ses délégations régionales.

Constats : La concertation sur les SRDEII s’engage via réunions publiques larges. A peine 22% des communautés d’agglomération déclarent avoir rencontré leur conseil régional de manière bilatérale, au cours de l’été 2016. Pour près de 50% des communautés de communes, le dialogue n’avait toujours pas été engagé au moment du lancement de l’enquête.

Au moment de l’enquête (été 2016), une large majorité d’agglomérations (56%) avait déjà formalisé une contribution au SRDEII. Plus d’un tiers (34%) des communautés de communes et environ la même proportion des communautés d’agglomération (31%) déclaraient en avoir le projet.

L’élaboration du SRDEII est engagée peu ou prou sur un modèle proche dans toutes les régions. Comme le précisait l’instruction du gouvernement du 22 décembre 2015, « la procédure d’élaboration du schéma fait l’objet d’une large concertation ».

On retrouve, dans la plupart des régions étudiées par l’AdCF, l’organisation de deux cycles de rencontres régionales :

  • Un cycle de rencontres thématiques portant sur les enjeux du développement économique et les principaux axes du SRDEII : ces rencontres rassemblent généralement une grande variété d’acteurs (collectivités, acteurs institutionnels, représentations consulaires, entreprises).
  • un cycle de rencontres territoriales : plus spécifiquement tourné vers les collectivités infra-régionales, ces rencontres traduisent un souci de « territorialisation » de la stratégie économique.
  • une consultation ouverte (en ligne) avec la possibilité de déposer des contributions écrites.
  • Des rencontres bilatérales ou multilatérales avec les métropoles (systématiquement), avec les départements et agglomérations (souvent).
  • Une CTAP de clôture (obligatoire) est programmée mais est souvent accompagnée d’une première réunion pour présenter la méthode (notamment là où la CTAP n’a jamais été réunie afin d’en voter le règlement intérieur).

 

Retrouvez aussi les analyses de l'AdCF dans le dossier de son mensuel Intercommunalités "Panorama de l'action économique locale"

Retrouvez en ligne le premier numéro d’Intercommunalités de l’année 2017. Le dossier du mois présente les résultats de la grande enquête de l’AdCF consacrée au développement économique local et les illustre de témoignages de territoires et de parole d’acteurs.

Retrouver le dossier paru en janvier 2017 dans le mensuel de l'AdCF, Intercommunalités, N°216


Contact AdCF : o.crepin@adcf.asso.fr

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