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La suppression de la clause générale de compétence des départements et des régions confirmée

Par sa décision du 16 septembre, le Conseil constitutionnel a considéré que la libre administration des collectivités n’était pas remise en cause par la disparition de la clause générale de compétence.

Dans sa décision du 16 septembre 2016, le Conseil constitutionnel a déclaré conforme à la Constitution la disposition de la loi NOTRe qui prévoit de limiter les compétences des départements aux domaines que la loi lui attribue. Par cette décision, le Conseil constitutionnel rappelle que la clause de compétence générale n’est pas un élément constitutif du principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales. Ces dernières doivent disposer d’attributions effectives pour que leur libre administration soit effective.

L’Association des Départements de France a formé un recours pour excès de pouvoir contre la circulaire du 22 décembre 2015 relative aux incidences de la suppression de la clause de compétence générale des départements et des régions par la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République du 7 août 2015. A l’appui de ce recours, l’ADF avait posé une question prioritaire de constitutionnalité (QPC). La loi NOTRe prévoit de remplacer la clause de compétence générale des départements par une simple clause d’attribution. En effet, l’article L. 3211-1 du CGCT modifié dispose que « le conseil départemental règle par ses délibérations les affaires du département dans les domaines de compétences que la loi lui attribue ». La QPC posée par l’ADF portait sur le point de savoir si cette disposition méconnaissait l’article 72 de la Constitution, et par là même le principe de libre administration des collectivités territoriales, « en ne permettant plus aux départements d’intervenir dans les domaines qui n’ont pas été attribués par la loi à d’autres personnes publiques ».

Historiquement, le code général des collectivités territoriales prévoit que le conseil départemental, à l’instar du conseil municipal et du conseil régional, « règle par ses délibérations les affaires du département ». Il s’agit de la célèbre clause générale de compétence. Dans le commentaire de la décision du 16 septembre dernier, il est rappelé que ces dispositions permettent à « l’organe délibérant de la commune, du département ou de la région [d’] agir dans tout domaine présentant un intérêt public local (communal, départemental ou régional), alors même qu’aucun texte particulier ne leur aurait confié la compétence en cause, et à la condition de ne pas empiéter sur les attributions de l’État ou d’une autre personne publique ». Par cette définition, il est donc clairement précisé que cette clause (qui s’applique toujours aux communes) ne permet à une collectivité d’agir simplement dès lors qu’il existe un intérêt local. Cette clause est limitée par les compétences qui ont été exclusivement attribuées à d’autres catégories de collectivités.

Dans une décision en date du 9 décembre 2010, à propos de la loi de réforme des collectivités territoriales qui prévoyait la suppression de la clause de compétence générale des départements, le juge constitutionnel avait affirmé que « les dispositions critiquées permettent au conseil général ou au conseil régional, par délibération spécialement motivée, de se saisir respectivement de tout objet d’intérêt départemental ou régional pour lequel la loi n’a donné compétence à aucune autre personne publique ; (…) par suite, doit être écarté le grief tiré de ce que les dispositions critiquées seraient contraires au principe de libre administration des collectivités territoriales » (cons. 55). Au terme de cette décision, l’Association des Départements de France soutenait que cette capacité d’autosaisine faisait partie intégrante du principe constitutionnel de libre administration.
Dans le commentaire de la décision, il est indiqué que la libre administration est composée de quatre éléments :
-    l’existence d’un conseil élu ;
-    l’autonomie financière ;
-    la liberté contractuelle ;
-    l’existence d’attributions effectives.

C’est bien évidemment sur cette notion d’ « attributions effectives » qu’a reposé la décision du Conseil constitutionnel du 16 septembre dernier. Selon le juge constitutionnel, ces attributions effectives peuvent être limitativement énumérées par le législateur. En l’espèce, « compte tenu de l'étendue des attributions dévolues aux départements par les dispositions législatives en vigueur, qu'il s'agisse de compétences exclusives, de compétences partagées avec d'autres catégories de collectivités territoriales ou de compétences susceptibles d'être déléguées par d'autres collectivités territoriales, les dispositions contestées ne privent pas les départements d'attributions effectives ». Par ailleurs, il a clairement indiqué que « l'article 72 de la Constitution n'implique pas, par lui-même, que les collectivités territoriales doivent pouvoir intervenir dans les domaines pour lesquels aucune autre personne publique ne dispose d'une compétence attribuée par la loi ».
Cette décision du Conseil constitutionnel ne préjuge bien évidemment pas de la légalité de l’instruction ministérielle attaquée initialement par l’ADF. Il reviendra au Conseil d’Etat de trancher cette question.
En tout état de cause, la décision du Conseil constitutionnel met un terme à un conflit d’interprétation du principe de libre administration et de la notion d’autonomie locale. Le Conseil de l’Europe avait critiqué la réforme territoriale française en début d’année 2016 pour avoir  supprimé la clause générale de compétence qui, en réalité, n’avait pas de définition juridique précise. Cette décision est particulièrement importante pour préciser le devenir des interventions ou politiques conduites par les départements sans habilitation expresse du législateur, notamment en matière économique. La clause générale de compétence n’a jamais permis à une collectivité d’intervenir dans un domaine de compétence exclusivement attribué à un autre, mais elle pouvait l’autoriser à soutenir ou co-financer l’action de la collectivité compétente et, surtout, elle l’autorisait à intervenir directement dans des champs d’intervention dénués de titulaire exclusif de la compétence.

Par sa décision, le Conseil constitutionnel vient préciser la portée de la suppression de la clause générale de compétence qui n’est pas accompagnée, contrairement à la loi de Réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010, par l’introduction d’une « capacité d’initiative ». En 2010, cette dernière avait été présentée comme une clause générale sous un autre nom. C’est cette absence de capacité d’initiative que l’ADF a considéré comme portant atteinte à la libre administration. Ce qu’a récusé le juge constitutionnel.


Accéder à la décision du Conseil constitutionnel
 

Contact AdCF : f.boulay@adcf.asso.fr

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