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Institutions et pouvoirs locaux

L’intercommunalité est-elle une spécificité française ?

L’Europe abrite un panel d’organisations territoriales large. Certains principes estimés fondamentaux dans un pays (non-tutelle, diversité institutionnelle, autonomie fiscale) ne seront pas appliqués ailleurs. Ce vivier de pratiques constitue une mise en perspective riche de chaque modèle. Tour d’horizon.

L’intercommunalité est-elle une spécificité française ?

Non. La coopération intercommunale est à l’ordre du jour dans tous les Etats même si elle revêt des formes différentes. Elle est d’autant plus répandue, voire obligatoire, dans les Etats à forte fragmentation communale. Les véhicules institutionnels de la coopération intercommunale sont très divers. Il existe dans de nombreux pays des statuts assimilables à des associations ou syndicats de communes, voire à des conventions ou ententes. Mais la coopération s’organise parfois dans le cadre des niveaux institutionnels supérieurs dits « intermédiaires ». C’est le rôle des provinces en Espagne (et demain en Italie), dont les assemblées sont composées au second degré à partir des communes. Les kreise remplissent des fonctions intercommunales en Allemagne. En Belgique, seule Bruxelles dispose d’une autorité d’agglomération. Mais la coopération se déploie à travers des « intercommunales »  qui sont des entités de droit public mais peuvent associer des entreprises. La coopération s’opère également à travers des équivalents de nos sociétés d’économie mixte comme les puissantes Stadtwerke en Allemagne et en Autriche, qui gèrent la plupart des services publics locaux.
En revanche, rares sont les pays qui disposent d’institutions intercommunales polyvalentes et aussi intégrées que les communautés françaises, levant de surcroît directement l’impôt.
Avec la crise budgétaire et les réformes demandées par le Conseil européen à travers le pacte de stabilité, de nombreux Etats ont relancé un processus actif de fusion de communes (Grèce, Italie, Espagne, Irlande...).


Institutions locales : qui est l’architecte en chef ?
 
Dans les pays fédéraux, la compétence d’organisation des collectivités locales (modalités électorales, équilibres de responsabilités entre exécutif et assemblée, compétences, financement…) relève en général des Etats fédérés. C’est le cas en Allemagne et en Belgique. En Autriche, le fédéralisme est moins affirmé et l’Etat fédéral continue largement d’organiser les règles du jeu (compétences, finances, élections...). Cette capacité d’organisation reste toutefois régit par des principes communes, garantis par la Constitution ou une loi organique.

Dans les pays unitaires (France, Portugal, Grèce, pays d’Europe centrale et orientale...) et même les pays fortement régionalisés, l’organisation des collectivités infrarégionales procède principalement de l’Etat national. En Espagne, une loi organique fixe les principes d’organisation des communes. Les communautés autonomes peuvent choisir leur propre système électoral mais non définir celui de leurs communes. Des droits d’option sont parfois offerts aux acteurs locaux par les réformes nationales. C’est en partie le cas en Angleterre dans le cadre du projet de création de nouvelles autorités urbaines. En Italie, avaient été initialement prévues plusieurs options à la carte pour l’élection directe des présidents des métropoles. Mais le gouvernement Renzi a souhaité imposer un modèle commun.


Quelle place pour la diversité ?

La diversité institutionnelle interne aux Etats membres de l’Union européenne est très inégale. Elle peut s’avérer restreinte dans certains Etats unitaires marqués par le modèle napoléonien, mais aussi dans des pays du nord voire des pays fédéraux comme l’Autriche. Elle peut être forte dans les Etats régionalisés ou pluri-nationaux (Royaume-Uni).
La diversité institutionnelle provient en général d’un souci d’adaptation à des spécificités géographiques, mais répond aussi à des revendications identitaires. Le régionalisme « asymétrique » espagnol laisse plus de place à la diversité institutionnelle (Catalogne et Pays basque notamment) que le fédéralisme allemand. En Italie, France, Espagne, Royaume-Uni, certaines régions ou « nations » (cf. Ecosse) disposent d’une autonomie avancée. C’est en général le cas des îles (Corse, Sardaigne, Sicile, Baléares, Canaries, Outre-Mer...) mais aussi de régions marquées par des spécificités culturelles et linguistiques (Val d’Aoste, Trentin Haut-Adige, Catalogne, Pays basque, Scanie...).
Dans la plupart des Etats-membres, certaines spécificités institutionnelles caractérisent la région et la ville (ou agglomération) capitales. Nombre de pays prévoient des statuts spécifiques pour les autorités locales urbaines, en fusionnant le niveau municipal et intermédiaire. Les grandes villes font office de Counties en Angleterre et de Kreise en Allemagne. La fusion « verticale » du Grand Lyon et du département du Rhône, intervenue au 1er janvier 2015, connait des équivalents en Europe. En Allemagne, les métropoles de Berlin, Hambourg et Brème font également office de Länder. Il existe de fait de nombreuses adaptations institutionnelles mais qui demeurent en général des exceptions à un modèle central.


Comment apprécier le degré de décentralisation des organisations territoriales ?
 
La notion de décentralisation n’a guère de définition univoque à une échelle internationale. Le concept d’autonomie locale non plus. Il est possible d’évaluer le degré de décentralisation à l’aune des capacités d’auto-organisation des collectivités : dans quelle mesure disposent-elles d’un droit à l’initiative, de compétences exclusives, d’une capacité réglementaire voire législative autonome, d’une clause de compétence générale... ?
Cette évaluation ne peut occulter pour autant l’analyse des moyens opérationnels propres. Le poids des budgets publics gérés par les collectivités est un indicateur de décentralisation, mais il ne préjuge pas des marges d’autonomie effectives dont disposent les assemblées locales sur leurs compétences, leurs agents (souplesse du statut) et leurs ressources. D’une certaine manière, la croissance des responsabilités opérationnelles des collectivités tend à renforcer la nécessité de leur allouer des moyens homogènes et de fixer des obligations de résultats. Les grandes communes scandinaves qui gèrent les hôpitaux et l’enseignement en assumant les salaires des personnels, sont tenues par des obligations nationales. Certaines collectivités locales exercent de nombreuses compétences d’exécution, mais par la voie de délégations des niveaux supérieurs, ce qui réduit leur autonomie. En France, la délégation des aides à la pierre aux intercommunalités préfigure cette évolution.
Le degré de décentralisation doit également s’apprécier au regard des contrôles de légalité mais aussi d’opportunité, effectués par les représentants de l’Etat (national ou fédéré). Même si la tendance majoritaire des vingt dernières années est allée dans le sens de la suppression des tutelles, celles-ci sont demeurées dans certains pays, voire remises en vigueur à l’occasion de la crise budgétaire (encadrement du crédit, validation préalable de certains projets...).
La décentralisation doit surtout être évaluée à partir d’un point fixe : de quel centre parle-t-on ? Réputés très décentralisés, les Etats fédéraux sont marqués par une autonomie importante à l’échelle du niveau « régional ». Mais celui-ci peut s’avérer très centraliste à l’égard des collectivités locales de niveau inférieur (communes, provinces...).


Autonomie financière et fiscale ?

Le degré d’autonomie financière s’apprécie au regard du volume de ressources propres des collectivités mais aussi de leur dynamisme et de leur nature. Dans certains Etats membres, ces ressources sont importantes mais résultent d’un partage d’impôts nationaux qui fait l’objet de négociations annuelles. La marge de manœuvre locale sur les taux d’imposition et sur la fixation des assiettes est très variable, mais assez faible en général. Les grandes communes scandinaves bénéficient de fractions de l’impôt sur le revenu. Les communes anglaises disposent de dotations largement fléchées sur des politiques précises, allouées en fonction de standards de coûts, comme la France avant la création de la DGF. Le pourcentage des ressources propres d’origine fiscale ou issues des tarifications locales est très variable d’un Etat membre à un autre, et d’un niveau territorial à un autre. De même que le degré de globalisation des concours de l’Etat et de la liberté d’affectation des recettes.
Les Etats fédérés et les régions à fort degré d’autonomie (Espagne, Italie) sont en négociation permanente avec leur gouvernement national sur le partage des ressources. Mais leur financement s’opère en général par le partage de grands impôts nationaux. La la clef de partage des produits est alors cruciale.
La fiscalité assise sur l’assiette foncière est souvent une ressource propre dévolue aux collectivités de rang municipal. Les capacités de modulation des taux sont en revanche très hétérogènes. Le patrimoine foncier et immobilier peut être taxé soit sous une forme directe et annuelle, à travers une estimation du revenu locatif potentiel (valeurs locatives), soit lors des transactions.
L’autonomie financière doit être appréciée à l’aune des ressources mais aussi des dépenses. Le pourcentage de dépenses contraintes dans les budgets, le degré de liberté dans les choix d’investissement et les modes de gestion, la capacité de recourir à l’emprunt... sont des critères très importants.


Quel rôle joue la commune dans les systèmes européens ?
 
Très variable. Il est possible de parler de système à communes fortes et de systèmes à communes faibles. Le pouvoir des administrations municipales reste ténu en Angleterre comme en Irlande. Il est très relatif en Allemagne où prédomine un certain centralisme de la part des Länder même si l’on constate un regain de l’autonomie communale depuis quelques années. La clause générale de compétence est répandue mais n’est pas généralisée à l’ensemble des communes européennes.
La France connaît un système d’autonomie municipale forte malgré l’émiettement de ses communes. D’autres pays disposent de communes fortes, mais moins incarnées politiquement. Les homologues des maires sont le plus souvent nommés dans les pays du Benelux. L’exécutif municipal est, dans certains pays, un fonctionnaire qui met en œuvre les décisions du conseil. Les exécutifs sont plus collégiaux dans les pays rhénans, ainsi qu’en Suisse.
La personnalisation est néanmoins une tendance constatée partout en Europe, afin  d’asseoir des leaderships forts et donner un visage à la gouvernance des villes. C’est le projet de David Cameron pour les grandes villes anglaises à la suite du Grand Londres. C’est par les maires des grandes villes, élus au suffrage universel direct, que s’est opérée le renouvellement de la vie politique italienne depuis Mani Pulite. En Allemagne, le modèle mayoral dominant au sud gagne du terrain dans les autres Länder.
L’élection directe du maire tend à se généraliser. Elle s’opère même de manière parfois séparée. Lorsque les maires sont nommés par le chef de l’Etat (Pays Bas, Luxembourg...), cette nomination devient de plus en plus la ratification du choix des électeurs.

Ci-après le lien pour télécharger l'ensemble du dossier de la revue Intercommunalités consacré aux pouvoirs locaux en Europe. Pour accéder aux précédents n° d'Intercommunalités c'est par ici.

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