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Aménagement du territoire

Un atelier du Club des agglomérations et métropoles dédié aux contrats de ville

Un nouvel atelier du Club des agglomérations et métropoles s’est déroulé le 24 juin 2015 sur le thème de la politique de la ville au moment où communautés et métropoles élaborent les contrats de ville de nouvelle génération. Les échanges ont permis d’établir un premier bilan de la mise en œuvre de la loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine du 21 février 2014 sur la base d’un recensement présenté par les équipes du Commissariat général à l’égalité des territoires, d’un retour d’enquête administrée par l’AdCF et de nombreuses pratiques locales.

Un peu plus d’un an après la promulgation de la loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine, communautés et métropoles se trouvent en pleine activité de finalisation des contrats afin d’aboutir à une signature effective avant la trêve estivale. Un bref coup d’œil sur les agendas du ministre de la Ville et de la secrétaire d’Etat en charge de la politique de la ville témoigne du rythme soutenu de signature des contrats en ce début d’été. Le calendrier de signature des contrats qui était initialement prévu avant le 31 décembre 2014 avait été repoussé de 6 mois par le Gouvernement. Si tous les contrats ne seront pas définitivement signés dans les 15 jours à venir, les équipes du Commissariat général à l’égalité des territoires (CGET) estiment que 70% des 400 contrats attendus seront signés.

Pour mémoire, 1300 quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV) ont été définis par le décret n°2014-1750 du 30 décembre 2014 pour la métropole et 214 QPV par le décret n°2014-1751 du 30 décembre 2014 pour les départements d’outre-mer (16 en Guadeloupe, 7 en Martinique, 32 en Guyane, 48 à La Réunion, 35 à Mayotte et 76 en Polynésie). Concernant les 1300 QPV de France métropolitaine, ils se répartissent sur 705 communes, impliquant 154 communautés de communes, 193 communautés d’agglomération, 9 communautés urbaines et 11 métropoles.

A périmètre constant, 367 communautés et métropoles sont ainsi concernées par la politique de la ville même s’il convient de rappeler que seuls les groupements urbains (communautés d’agglomération et urbaines, métropoles) sont désormais responsables du pilotage des contrats et donc de leur signature en premier rang avec l’Etat au titre d’une compétence obligatoire, non soumise à la définition de l’intérêt communautaire. Pour les communautés de communes qui doivent également être signataires des contrats, la politique de la ville est désormais une compétence optionnelle.

Sur la base des contrats d’ores et déjà signés, le CGET indique que 60 % des contrats sont pilotés à l’échelle intercommunale et 28 % des communautés de communes assurent le pilotage des contrats de ville. Bien entendu, les communes concernées par des QPV sont également signataires des contrats et elles en assurent le pilotage lorsque les communautés de communes n’ont pas fait le choix de retenir la politique de la ville au titre des compétences optionnelles ou lorsqu’il s’agit de communes isolées (22 communes isolées, toutes localisées en Ile-de-France, figurent dans la liste des QPV). Le pilotage à l’échelle intercommunale n’est pas non plus automatique Outre-mer.

La réforme de la gouvernance des contrats de ville qui contribue à renforcer la responsabilité des communautés et métropoles dans le pilotage de contrats de ville uniques, incluant le conventionnement cadre des opérations de rénovation urbaine, cherche également à atteindre une mobilisation élargie. La loi « Lamy » a en effet rendu obligatoire la signature des contrats par les conseils départementaux et régionaux. En l’espèce, sur la base des contrats déjà signés, le CGET pointe les proportions de mobilisation effective des départements et des régions en tant que signataires de 86% des contrats. Les bailleurs sociaux sont pour leur part absents des contrats dans 23% des cas. La Caisse des dépôts et pôle emploi ont signé les contrats de ville dans 70% des cas et les CAF dans 84% des contrats.

Bien entendu, de la réussite de l’animation partenariale dépendra en partie la mobilisation des moyens dits de « droit commun » qui doivent prendre le relais, voire jouer un effet multiplicateur, des crédits spécifiques injectés par l’Etat dans ce dispositif contractuel au titre du programme budgétaire politique de la ville plus couramment désigné comme le « programme 147 ».

Ce premier recensement présenté par Anne Beauchesne, cheffe du pôle pilotage des contrats de ville au CGET a soulevé de nombreuses réactions de la part des communautés et métropoles présentes, largement convergentes avec les éléments produits par l’AdCF sur la base d’une enquête réalisée auprès de ses adhérents en mai sur l’élaboration des contrats.

Un calendrier d’élaboration des contrats jugé « contraint »
Les communautés et métropoles présentes ont tenu, à l’image d’Anne Terlez, vice présidente de la Communauté d’agglomération Seine-Eure à souligner le caractère très positif de la réforme engagée, souscrivant à la plupart des orientations stratégiques de la loi « Lamy ». Dans de très nombreuses configurations, les délais d’élaboration des contrats ont toutefois été jugé trop courts, certains territoires rappelant la chronologie dense de l’année entre la promulgation de la loi (février 2014), la publication de la liste des QPV (décembre 2014), celle des 200 quartiers émargeant au nouveau programme de renouvellement urbain, le NPNRU (avril 2015), l’ajout d’un 4ème pilier consécutif au Comité interministériel à l’égalité et à la citoyenneté (mars 2015) avec en parallèle le renouvellement des conseils municipaux et communautaires (mars 2014) et des conseils départementaux (mars 2015).

Or, l’élaboration tambour battant des contrats s’est accompagnée d’une recherche de mobilisation élargie qui ne fabrique pas, à l’heure de la signature des contrats, une démarche réellement partenariale. Des incertitudes persistantes continuent ainsi à peser sur la mobilisation du « droit commun ».
Autre effet induit de l’élaboration de contrats à marche forcée, les annexes obligatoires aux contrats (conventions de renouvellement urbain, conventions locales liées aux contreparties de l’abattement TFPB, convention intercommunale  de gestion des attributions de logements sociaux, pacte financier et fiscal de solidarité) sont encore en cours d’élaboration. En outre, de nombreux contrats présentent une maquette financière sous forme d’ébauche. Or, ce document qui vise à assurer la traduction financière des engagements de chacun des partenaires au contrat en rassemblant à la fois les moyens relevant de la politique de la ville et ceux du droit commun sur une cible triennale revêt un caractère stratégique.

Sur ce point, de très nombreuses interrogations critiques ont émané des communautés et métropoles qui pointent le paradoxe de services déconcentrés de l’Etat qui exigent un engagement triennal des collectivités sans pouvoir apporter le même niveau de précision sur les moyens de l’Etat et de ses opérateurs.

Malgré la complexité inhérente à l’élaboration des contrats liée à la fois aux délais et aux problèmes rencontrés localement avec certains partenaires, les communautés et métropoles présentes ont néanmoins souligné l’intérêt d’avoir maintenu une date butoir la plus proche du début du mandat comme une opportunité pour élaborer le contrat de ville en lien avec le projet de territoire et la relance des documents programmatiques.

Détaillant avec précision la démarche d’élaboration du contrat de ville de l’agglomération de Mantes-en-Yvelines qui devait être signé le 25 juin 2015, Stéphanie Rolland, responsable politique de la ville, emploi et insertion à la Communauté d’agglomération, a tenu à relativiser la démarche d’élaboration du contrat qui ne doit pas préempter sa mise en œuvre. Mme Rolland précisant que « la maquette financière ne constitue pas une fin en soi, l’enjeu consiste à faire vivre le contrat ».

Des enjeux d’ingénierie et d’observation
C’est précisément sur la mise en œuvre des contrats que les communautés et métropoles souhaitent désormais se focaliser. Mettre en œuvre la politique de la ville revêt à ce titre des enjeux d’ingénierie et le CGET conduit à cet égard de nombreux travaux, détaillés par Michel Didier, chef du pôle animation territoriale du CGET qui doivent conduire à « décloisonner l’ingénierie afin de répondre aux défis de la participation des habitants, de la mobilisation des fonds européens, de l’emploi des jeunes… ». Parmi les points de vigilance, M. Didier insiste sur la nécessité d’établir des modalités d’animation du contrat et de positionnement des équipes projet qui permettent de peser sur le volet stratégique du contrat (liens à la politique de déplacement et de la mobilité par exemple) en préservant les capacités d’intervention de proximité.

L’intervention d’Annabelle Lecocq, chef du service politique de la ville de la Métropole Européenne de Lille a permis d’apporter une illustration concrète de la structuration des fonctions du service « ensemblier » porteur du contrat de ville. Le service est ainsi organisé autour de trois fonctions principales : expertise financière, expertise thématique et expertise et animation territoriale. Si les capacités d’ingénierie mobilisables par les métropoles de Lille ou de Strasbourg, également présente, ne sont pas partout reproductibles, il apparaît clairement que les moyens d’animation et d’ingénierie financière ne doivent pas être négligés.

Pour faire face à ces disparités d’ingénierie, le CGET développe ainsi de nombreux outils dont le SIG Politique de la ville qu’a pu présenter Valérie Darriau, cheffe du bureau de l’observation des territoires en politique de la ville au CGET. Cet outil qui permet d’obtenir de très nombreuses données à l’échelle de chaque QPV (revenus fiscaux, localisation des équipements, tranche d’âge, part des population immigrées, famille monoparentale, mais également les zonages règlementaire, QPV, ZUS, ZFU, etc.), mises en rapport avec la situation à l’échelle de l’unité urbaine est appelée à poursuivre son développement en actualisation des données et en intégrant de nouvelles informations.

Focus sur les pactes financiers et fiscaux de solidarité
Le SIG Ville semble ainsi une base utile à l’élaboration des pactes financiers et fiscaux de solidarité afin de mesurer les écarts de charges entre les quartiers de la politique de la ville et le reste de l’agglomération. C’est en tout cas le message délivré par l’AdCF qui estime que les pactes dont l’engagement doit normalement s’effectuer dans l’année qui suit la signature du contrat doivent se nourrir de données disponibles. S’appuyant sur le retour d’expérience de l’agglomération Porte de l’Isère qui dispose d’un pacte financier et fiscal depuis 2012, Cécile Gros, directrice générale adjointe en charge de l’économie et du développement, esquisse des premiers éléments méthodologiques une élaboration de ces pactes adaptée au contrat de ville. La première étape consiste à choisir des indicateurs qui permettront d’objectiver les disparités de charges et de recettes entre les communes de l’ensemble intercommunal qui accueillent des QPV et les autres. Une deuxième étape doit s’interroger sur les flux financiers et humains qui concourent au développement de ces quartiers. La troisième étape enfin tient à la définition des mécanismes de redistribution à opérer en fonction de la nature et de l’ampleur des disparités.

On perçoit dès lors la nécessité, sur le volet financier et fiscal mais aussi sur le champ des compétences, d’objectiver les flux de « solidarité » dans leur globalité. La vertu première de l’élaboration des pactes constitue à ce titre également un moyen de positionner ces quartiers au cœur des solidarités d’agglomération, une plus value de la réforme de la politique de la ville affichée par de très nombreuses communautés et métropoles.



Premier bilan des Contrats de ville :
-    Télécharger le support du Commissariat général à l’égalité des territoires
-    Télécharger le support de l’AdCF, principaux enseignements d’une enquête menée auprès des communautés et métropoles

Retour d’expériences :
-    Télécharger le support de la Métropole Européenne de Lille
-    Télécharger le support de la Communauté de Mantes en Yvelines
-    Télécharger le support de la Communauté Porte de l’isère

Télécharger le support de présentation de l’AdCF sur les pactes financiers et fiscaux de solidarité.

Consulter le site du système d’information géographique de la politique de la ville https://sig.ville.gouv.fr/


Contacts AdCF : d.denizot@adcf.asso.fr & c.delpech@adcf.asso.fr
 

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