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Institutions et pouvoirs locaux

NOTRe : La commission des lois de l’Assemblée nationale réintroduit de nombreuses dispositions

La commission des lois de l’Assemblée nationale a examiné, le 16 juin, le projet de loi NOTRe transmis par le Sénat après sa deuxième lecture. Estimant non satisfaisant le texte transmis par la Haute assemblée, les députés ont réintroduit nombre de dispositions qu’ils avaient adoptées en première lecture, notamment sur les compétences intercommunales et les objectifs des futurs SDCI. Parmi les propositions de l’AdCF visant à améliorer le texte, nombreuses ont été satisfaites par les amendements du rapporteur et ceux défendus par Estelle Grelier (SRC) ou Michel Piron (UDI).

Haut Conseil des territoires

Adopté par l’Assemblée nationale puis supprimé par le Sénat, les députés ont confirmé leur volonté de voir créée la nouvelle instance de concertation entre l’Etat et les collectivités.

Schémas régionaux


SRDE-II
Les aides à l’investissement immobilier, dont le projet de loi prévoit qu’elles relèvent de la compétence exclusive des communes, des communautés et de la métropole de Lyon ne sont plus soumises au schéma régional de développement économique d’innovation et d’internationalisation (SRDE-II) qui sera prescriptif.
Un autre amendement précise que l’exercice les compétences économiques exclusives des communautés en matière de développement économique devront « tenir compte des orientations du SRDE-II » (et non « respecter le SRDE-II » ; mention trop floue qui créait un lien évident de subordination).

SRADDET
Largement redéfini par le rapporteur et inspiré par les propositions communes des associations d’élus, il est rétabli dans sa rédaction de première lecture à l’Assemblée nationale. Des amendements adoptés par la commission des lois précisent que le SRADDET ne se compose pas d’orientations stratégiques mais d’objectifs ainsi que d’un fascicule de règles générales. Une liste claire des acteurs associés de droit à l’élaboration de ces documents est rétablie parmi lesquels les communautés dotées de la compétence d'élaboration du plan local d'urbanisme (PLUi). La biodiversité est aussi désormais incluse dans le SRADDET.

Plan régional des déchets 
Les députés ont acté la suppression de la consultation des départements lors de l’élaboration du plan régional déchets. Un amendement du rapporteur réintègre sa co-approbation par une double majorité de la moitié au moins des communes ou de leurs groupements compétents en matière de traitement des déchets et représentant au moins la moitié de la population régionale. Une disposition que l’AdCF avait défendue en première lecture.


Seuil démographique de l’intercommunalité : 20 000 habitants avec ajustements locaux aux densités

Contestant l’abaissement du seuil à 5000 habitants opéré par le Sénat, le rapporteur, fidèle à la première lecture de l’Assemblée nationale, a rétabli le seuil de 20 000 habitants avec des adaptations possibles prenant en compte la diversité des densités des territoires. Lorsque les périmètres des communautés seront situés dans des espaces de montagne, des espaces géographiques isolés ou à faible densité géographique tels que définis par l’INSEE, ils pourront déroger au seuil minimal de 20 000 habitants (seuils adaptés) mais sans toutefois demeurer sous le seuil plancher de 5000 habitants.
De plus, les députés ont souhaité laisser un délai de repos pour les communautés résultant d’une fusion intervenue depuis le 1er janvier 2012.
Grâce à un amendement d’Estelle Grelier, ce seuil pourra aussi être adapté lorsque la communauté regroupe 50 communes ou plus.

Compétences élargies

La commission des lois a également réintroduit l’introduction des compétences eau et assainissement dans les compétences obligatoires des communautés de communes et d’agglomération
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Pour ces catégories, la commission est revenue à une compétence de développement économique intégralement exercée (sans intérêt communautaire sur les zones d'activité et les actions, hormis pour le commerce). Le tourisme est réintégré dans la compétence obligatoire de développement économique. Les députés ont en revanche supprimé la compétence générique « bâtiments et équipements », introduite par les sénateurs, qui risquait de créer des flous juridiques avec les compétences sectorielles.
En revanche, le rapporteur s’est opposé à l’intégration de la compétence action sociale d’intérêt communautaire, aujourd’hui compétence optionnelle, dans la liste des compétences obligatoires. De même, les nouveaux élargissements des compétences des communautés d’agglomération proposés par Estelle Grelier (soutien aux établissements d’enseignement supérieur et de recherche, transition énergétique) pour les rapprocher du statut des communautés urbaines ont été refusés par le rapporteur, au motif que cela n’avait pas été examiné en première lecture et qu’il fallait désormais stabiliser les compétences.

Dans le cadre d’une fusion, la commission des lois a adopté l’amendement proposé par l’AdCF visant à laisser un délai de deux ans pour organiser les transferts de compétences. Ce délai offrira une souplesse qui devrait faciliter les projets de fusion ; l’expérience montrant qu’il est très difficile de gérer simultanément un processus de fusion et la prise de nouvelles compétences.
La commission des lois n’a pas souhaité élargir le nombre des compétences optionnelles des communautés de communes.


Syndicats intercommunaux

Si le Sénat a acté le principe de suppression des personnalités qualifiées pour représenter les communes au sein de syndicats intercommunaux, il en avait repoussé l’application à la fin des mandats en cours. Les amendements visant à ce que cette disposition s’applique dès promulgation de la loi NOTRe, ou à mi-mandat (en 2017) n’ont pas été adoptés.

Un amendement débattu au sein de la commission des lois proposait que la répartition des sièges au sein du comité syndical tienne compte de la population représentée avec l’idée que chaque commune dispose au minimum d’un siège et qu’aucune commune ne dispose de plus de la moitié des sièges (disposition déjà adoptée en première lecture). Le rapporteur a proposé d’améliorer la rédaction de cet amendement pour un débat en séance.

La commission des lois a rétabli le caractère facultatif du recours à la représentation/substitution pour les communautés d’agglomération, les communautés urbaines ou les métropoles lorsque les compétences transférées sont exercées à l’échelle de syndicats techniques.


Métropole du Grand Paris

La commission des lois a réintroduit le principe de création de la Métropole du Grand Paris au 1er janvier 2016 (le Sénat souhaitant la reporter d’un an).

Périmètre
Par le biais d’un amendement du gouvernement, les députés ont rouvert la possibilité pour les communes disposant d’un aéroport sur leur territoire de rejoindre le périmètre de la MGP et a limité l’accès à un certain nombre de communes nommées par le Sénat. Un amendement adopté par les députés devrait faciliter la création des établissements publics territoriaux en remplaçant la règle mise en place par le Sénat d’approbation des communes à la règle majorité qualifiée par une simple consultation des communes.

Compétences
Un amendement du gouvernement adopté en commission des lois vient préciser l’impossibilité pour la MGP de déléguer des compétences aux EPT.
Le gouvernement a aussi rattaché la distribution publique de gaz et les réseaux de froid et de chaleur à la compétence économique et d’aménagement du territoire de la métropole tout en prévoyant un mécanisme de représentation/substitution pour les syndicats compétents.
Les compétences eau, assainissement et gestion des déchets ménagers redeviennent, après passage en commission des lois, des compétences obligatoires des EPT avec un mécanisme de représentation/substitution adapté.
Les aménagements proposés pour permettre l’assimilation des établissements publics territoriaux de la métropole du Grand Paris à des communautés d’agglomération en matière de règles de la fonction publique territoriale, de modalités de désignation des représentants des communes au sein des établissements publics territoriaux, de modifications des statuts, d’organisation des délibérations et d’exercice des compétences ont été rejetés.

Gouvernance
La commission des lois a repoussé la proposition de créer une conférence des exécutifs rassemblant le président de la métropole et les présidents des établissements publics territoriaux qui visait à préparer la définition de l’intérêt métropolitain et en mesurer les incidences (transferts de charges et de personnels). Elle s’est opposée à la participation des présidents des EPT à la conférence territoriale de l’action publique d’Ile de France (CTAP).


Schémas de coopération intercommunale

Schéma départemental de coopération intercommunale (SDCI)
Les députés ont choisi de suivre le rapporteur en fixant la date limite de publication des SDCI au 31 mars 2016, alors que le Sénat proposait le 31 décembre 2016. Ils ont aussi fixé la définition du SDCI ou la modification de son périmètre par arrêté du représentant de l’Etat au plus tard le 30 juin 2016. Ils ont enfin acté sa mise en oeuvre effective avant le 31 décembre 2016. Ils ont aussi choisi de raccourcir les délais de consultation de la CDCI de trois mois à deux mois.

Ce vote va à l’encontre des délais nécessaires pour mettre en oeuvre sereinement les SDCI dans les territoires. Il est nécessaire que l’Assemblée nationale vote en séance publique en deuxième lecture une extension des délais en permettant la mise en œuvre des SDCI sur le mandat en portant la date limite de mise en œuvre au 31 décembre 2018. Autant l’élaboration des SDCI peut aller rapidement, autant leur mise en œuvre nécessite un délai supplémentaire par rapport à ce que prévoit le texte en l’état. De tels délais sont essentiels pour éviter des mises en œuvre précipitées qui risqueraient de compromettre des décisions positives des communes. Une carte intercommunale ne sera réussie qu’avec l’approbation des élus et par conséquent en leur permettant une mise en oeuvre réaliste et acceptée par tous.
Le rapporteur a donné un avis défavorable à la proposition de plusieurs députés d’encadrer la possibilité pour le préfet d’imposer la création de communautés, la modification du périmètre des communautés ou leur fusion. L’amendement, repoussé par la commission des lois, obligeait de soumettre à un avis favorable de la SDCI ce dispositif de « passer outre. » 

Schéma régional de coopération intercommunale (SRCI)
Pour l’Ile de France, à l’instar du rejet de l’encadrement du « passer outre » du préfet pour les SDCI, la commission des lois a rejeté la possibilité d’encadrer la décision du représentant de l’Etat.

Calendrier pour les schémas de mutualisation
La commission des lois est revenue sur le calendrier initial prévu pour la réalisation des schémas de mutualisation en fixant le 1er octobre 2015 comme date limite de transmission pour avis aux conseils municipaux des communes membres et le 31 décembre 2015 pour approbation par l’organe délibérant de la communautés. Ces délais confortent les projets déjà lancés par nombre de communautés.


Définition de l’intérêt communautaire

La commission des lois n’a pas voulu assouplir les règles de majorité au sein des conseils communautaires qui régissent la définition de l’intérêt communautaire. Plusieurs amendements proposaient que l’intérêt communautaire soit défini à la majorité simple ou à la majorité qualifiée des deux tiers des suffrages exprimés en lieu et place de la règle imposée par le texte des deux tiers des membres. Ces propositions visent à contourner la minorité de blocage qui risque d’empêcher la mise en oeuvre de grands projets sur les territoires.


Plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi)

La commission des lois est revenue à la position initiale de l’Assemblée en rétablissant un article supprimé par le Sénat qui permet de revenir sur la minorité de blocage introduite par la loi ALUR. La loi ALUR accorde à une très faible minorité de blocage (25% des communes représentant 20% de la population) la possibilité de s’opposer au transfert de la compétence PLU à l’intercommunalité prévu pour 2017, une disposition qui est contradictoire avec l’objectif de faire du PLUi la règle principale et qui, surtout, aux yeux de l’AdCF, s’avère plus contraignante que les anciennes conditions de transfert de la compétence (l’ancienne majorité à réunir pour transférer la compétence était de deux tiers des communes et moitié de la population ou l’inverse, ce qui revenait à une minorité de blocage d’un tiers des communes et moitié de la population ou l’inverse).

Grâce à l’amendement adopté par la commission des lois, les députés reviennent au principe préconisé par l’AdCF durant les débats de la loi ALUR (à un moment où n’était encore envisagé que le seul transfert systématique) à savoir transformer la majorité qualifiée nécessaire pour transférer en majorité qualifiée nécessaire pour s’opposer. Cette inversion lui semblait cohérente avec les objectifs de la loi.

En tout état de cause, sans attendre 2017, l’AdCF constate un mouvement très encourageant de transfert de la compétence dans les territoires, notamment pour bénéficier des dispositions visant à faciliter la « grenellisation » des documents d’urbanisme.


Commentaires

Trouver un accord des deux chambres sur un texte commun à l’issue de la deuxième lecture semble a priori difficile, tant les versions divergent a priori. Pour autant, l’objectif est bien de parvenir à un terrain d’entente au sein de la commission mixte paritaire (CMP) qui devrait se réunir en juillet, notamment pour achever un examen qui tend à s’éterniser (plus d’un an), devient incompréhensible pour le grand public et épuisant pour les décideurs locaux qui tendent à zigzaguer d’une annonce à l’autre.

Le rapporteur Olivier Dussopt (photo) a souhaité aborder cette deuxième lecture dans un état d’esprit d’ouverture face aux demandes les plus vives des sénateurs, sans pour autant renoncer aux positions clairement exprimées par l’Assemblée nationale en première lecture.
Si le projet de loi reste perfectible en séance, nombre d’amendements portés par les parlementaires associés de l’AdCF Estelle Grelier et Michel Piron ont été adoptés par la commission des lois ou satisfaits par les amendements du rapporteur ou de Nathalie Appéré.

Les attentes de l’AdCF ont été particulièrement satisfaites sur les compétences intercommunales et l’architecture des schémas régionaux, à la suite d’un travail commun conduit entre l’ARF, l’AdCF, l’ACUF et l’AMGVF.

Sur la carte intercommunale, l’AdCF ne pouvait souscrire au statu quo proposé par le Sénat et s’estimait satisfaite des larges capacités d’adaptation du seuil de 20 000 habitants que proposait Olivier Dussopt dès la première lecture. Même si un débat aura lieu sur le seuil théorique entre 20 000 et 15 000 (proposé tant par des sénateurs que des députés), l’AdCF considère qu’une certaine ambition doit être donnée à la carte intercommunale dans la mesure où celle-ci va tendre à se figer après ce mandat. « Il ne faudra pas y revenir à chaque mandat » ont expliqué de très nombreux élus qui se sont exprimés durant le tour de France de l’AdCF.

L’AdCF peut donc s’estimer dans l’ensemble satisfaite par cet examen de la commission des lois et souhaite en préserver les acquis en séance, puis (ce qui est beaucoup moins certain, lors de la prochaine CMP).

Il reste des points sur lesquels l’AdCF n’a pas été entendue alors qu’elle l’avait été en, première lecture, notamment pour faciliter la prise de décision intercommunale (règles de majorité) ou les travaux des CDCI.

Mais c’est essentiellement sur les calendriers retenus pour la mise en œuvre des schémas de coopération intercommunale (SDCI) que l’AdCF continue d’exprimer son total désaccord avec la précipitation que cela occasionnera, au risque du rejet des SDCI par les élus, de tensions sociales dans les communautés ou de votes négatifs sur les projets de fusion. L’AdCF considère que les SDCI devront être réalisés dans les meilleurs délais pour tracer la « feuille de route » mais leur mise en œuvre nécessitera du temps pour que les fusions soit soigneusement préparées et expertisées. C’est un chantier du mandat local et non de la législature nationale.

En vue des débats en séance publique, l’AdCF continuera de suggérer de nouvelles avancées en faveur de l’intercommunalité et des améliorations techniques de certaines dispositions. 


Le message de l'AdCF aux députés

Par la voie d’un communiqué de presse et d’un message adressé aux député(e)s, l’AdCF a appelé les parlementaires, le 16 juin, à poursuivre l’effort de clarification des compétences et de simplification de notre organisation territoriale. L’association rappelle qu’elle souhaite un calendrier plus réaliste pour la mise en œuvre des SDCI, condition indispensable pour que ceux-ci soient ambitieux et co-construits avec les parties prenantes.

Télécharger le communiqué de l'AdCF 

Contacts AdCF : n.portier@adcf.asso.fr & m.blonsard@adcf.asso.fr

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