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Finances et fiscalité

Finances locales : une rentrée sous haute tension

Alors que les travaux de préparation budgétaire s’engagent dans les collectivités, de fortes inquiétudes pèsent sur l’évolution des marges de manœuvre dont vont disposer les assemblées locales pour construire leur budget 2015 et ceux d’après. Le 11 septembre, les grands axes de la loi de finances pour 2015 pourraient être dévoilés dans le cadre d’une réunion de concertation prévue avec les représentants des collectivités locales de Marylise Lebranchu, Christian Eckert et André Vallini. Cette réunion devrait être suivie par la présentation du projet de loi de finances pour 2015 au Conseil des ministres du 23 septembre.

Tous les clignotants sont au rouge sur les dossiers financiers de la rentrée. Les modalités de la réduction des dotations de l’Etat sur la période 2015-2017 et l’évolution des dépenses locales sont les deux sujets majeurs sur lesquels élus locaux et gouvernement sont appelés à débattre. La volonté d’associer les collectivités aux efforts de réduction des dépenses publiques demeure intacte comme l’a confirmé le Premier ministre lors de son intervention à La Rochelle en précisant « que les dépenses des collectivités ne pourraient cette année augmenter au même rythme que celui des années précédentes ».
S’il sera le plus largement commenté et débattu à la rentrée, le dossier des baisses de dotations ne doit pas pour autant éclipser les nombreux autres. Passage en revue.


Réduction des dotations de l’Etat

En juillet 2014, à l’issue d’une première phase de concertation, le Comité des finances locales avait décidé de reporter ses arbitrages, remettant en cause le montant global de la réduction des dotations de l’Etat et son calendrier d’application.

Pour les budgets locaux, l’heure est critique : la réduction programmée de 11 milliards d’euros sur la période 2015-2017 vient s’ajouter à la première coupe franche de 1,5 milliard sur les budgets de 2014. Elle met de fait sous une tension inédite les équilibres budgétaires de 2015 et des années suivantes. A modalités de réduction inchangées, la réduction individuelle de 2014 de chaque collectivité du « bloc communal », serait multipliée par 2,4, en 2015. Cela correspond à une réduction moyenne annuelle de 12 % de l’épargne brute des collectivités du bloc communal (soit 2 milliards par an pour le bloc local dont 605 millions d’euros par an pour les communautés et 1,4 milliard par an pour les communes). A échéance (2017), c’est un montant de dotations équivalent approximativement à celui de la dotation d’intercommunalité que les communautés perdraient en moyenne.






Des arbitrages restent néanmoins à rendre quant aux modalités pratiques de cette réduction. Ils concerneront :

- les éléments d’objectivation de la part revenant aux collectivités sur les 50 milliards d’économie recherchés dans le cadre du programme national de stabilité 2014-2017.

Selon ce programme, ce volume d’économie doit permettre un retour du déficit en-deçà de 3 % du PIB en 2015. Mais on sait désormais que les hypothèses de croissance retenues au moment de l’élaboration de ce programme étaient plus optimistes et que des données nouvelles sont apparues (inflation quasi-nulle, débats européens sur la relance…) ;

- le périmètre à prendre en compte :

Pour le moment, seuls les budgets principaux ont été comptabilisés pour opérer les prélèvements individuels, les budgets annexes ayant été laissés de côté. Or, selon les choix de gestion opérés par les collectivités, la question de la prise en compte des budgets annexes n’est pas neutre. Budgets annexes et budgets des syndicats représentent en moyenne un tiers de l’ensemble de la dépense du « bloc communal ». En 2013, les 2 478 communautés comptaient 9 143 budgets annexes, soit une moyenne de 3,6 budgets annexes par communauté. Par ailleurs, les syndicats « opérateurs » des collectivités sont pour le moment en dehors du dispositif de réduction, bien qu’ils représentent une part non-négligeable de la dépense publique.

- la répartition de la réduction entre collectivités et au sein du bloc communal :

L’AdCF a souligné à plusieurs reprises que la non prise en compte des reversements de fiscalité pénalisait fortement les communautés. Elle demande que le prélèvement soit équitable au sein des collectivités du « bloc communal », et que des corrections soient apportées aux modalités de calcul retenues l’an passé. Pour mémoire, en 2014, le volume de ressources pris en compte pour calculer l’effort revenant aux communautés ne « neutralisait » pas les attributions de compensation reversées aux communes. De fait, les communautés ont globalement participé à hauteur de 30 % de la réduction du bloc communal (250 millions d’euros sur un total de 840 millions d’euros) quand leur participation réelle aurait dû être limitée à 23 % en déduisant de leurs recettes les attributions de compensation qui constituent des reversements obligatoires ( à la différence des dotations de solidarité qui relèvent de politiques communautaires) ;

- les critères de répartition au sein des collectivités du bloc communal :

Pour 2014, le principe retenu a été celui d’une réduction calculée au prorata de l’ensemble des ressources de chacun. Cette « capacité contributive » a été évaluée ainsi de manière forfaitaire, sans entrer dans une logique d’analyse des charges ; ceci relevant davantage des fonds de péréquation qui continuent de monter en puissance. Dans le cadre de ses travaux, le Comité des finances locales a évoqué l’éventualité d’introduire également des critères de charges dans les réductions des dotations. Ainsi, une proposition de répartition de la réduction prenant en compte pour 50 % le revenu des habitants et 50 % le potentiel financier a fait l’objet d’un débat au début de l’été. Ce sujet reste à trancher ;

- les éventuelles dérogations :

Enfin, la neutralisation de l’impact de la baisse de la DGF sur certaines collectivités a été évoquée (sur les communes DSU cible notamment) mais sans que des simulations puissent en mesurer les effets.


Baisse des investissements : quelle ampleur ?

Au vu des réductions annoncées et du faible dynamisme des autres ressources des collectivités, les associations de collectivités ont plaidé soit pour un allégement de la charge soit un étalement de son calendrier d’application afin d’éviter tout risque de blocage des économies locales dans un contexte économique déjà très dégradé.

En effet, tous les indicateurs semblent le confirmer, les assiettes fiscales tournent au ralenti : chute de la construction, moindre consommation des ménages, faible investissement des entreprises… les chiffres de l’INSEE publiés à la mi-août ont obligé le gouvernement à diviser par deux la prévision de croissance faite pour 2014, de 1 à 0,5 %, et à ramener celle de 2015 à 1 %, laissant planer le spectre de la déflation.
Pour 2015, selon les premières estimations de la DGFIP, la croissance du produit de la CVAE ne devrait pas dépasser les 1 % (0,9 %). Dans le même temps, les co-financeurs des projets locaux (régions, départements, agences de l’Etat…), également sous contrainte financière forte, ont revu à la baisse leur participation. Le recul des investissements locaux, amorcé dès 2014 avec le cycle électoral, a de fortes chances de se prolonger, voire s’accentuer, en 2015 ce qui suscite de fortes inquiétudes du côté du BTP mais aussi des organismes de prêt aux collectivités.

Conscient des risques d’un recul massif de l’investissement public local (70 % des investissements publics) et des effets récessifs que cela peut causer, le gouvernement réfléchit à des mesures adaptées. Certains plaident pour généraliser, comme en 2009, l’accélération des délais de remboursement du fonds de compensation de la TVA (FCTVA). Actuellement, seules les communautés d’agglomération, de communes et les communes nouvelles bénéficient des attributions du FCTVA au cours de l’année de réalisation de leurs dépenses éligibles (mesure d’incitation mise en place au moment de leur création en 1999). Les collectivités qui s’étaient impliquées dans le plan de relance de 2009 bénéficient d’un délai de remboursement d’un an. En revanche, pour les autres collectivités (dont certaines communautés urbaines et grandes villes), le délai est de deux ans. Aligner l’ensemble des collectivités sur le régime le plus favorable aurait néanmoins un coût élevé pour les finances publiques.


La poursuite de la péréquation

Parallèlement à la baisse des dotations de l’Etat, le fonds de péréquation intercommunal et communal (FPIC) devrait poursuivre sa progression. Selon la loi votée en 2012, le volume global du FPIC devrait s’élever en 2015 à 780 millions d’euros pour atteindre son niveau de croisière (autour d’un milliard d’euros) en 2016. La question de la « soutenabilité » de la montée en charge en parallèle des deux dispositifs (réduction des dotations et contribution au FPIC) ne manquera pas d’être posée.
L’AdCF a toujours plaidé pour que la question de la péréquation soit traitée indépendamment de la question de la réduction de la DGF.


La refonte de la DGF

Un programme de remise à plat de la DGF été annoncé au printemps dernier pour un travail de réflexion en profondeur à conduire sur l’année 2015 et dont les effets devraient être intégrés au PLF pour 2016. Plusieurs éléments motivent cette ambition : les évolutions institutionnelles qui bousculent la démographie des communautés et leurs statuts, les très nombreuses fusions enregistrées en 2013 et 2014, les évolutions à venir des communautés d’agglomération vers un statut de communautés urbaines ou de métropoles, le changement de régime fiscal de nombreuses communautés…

Par ailleurs, la baisse de la DGF s’accorde mal aux mécanismes d’évolution spontanée des différentes enveloppes et des dispositifs de garantie. Enfin, la mise en place d’une DGF à l’échelle des territoires (DGF de territoire) rendue possible par les lois RCT et MAPTAM (à la majorité qualifiée dans les métropoles) est également à l’ordre du jour. Cette nouvelle DGF pourrait intéresser plus d’un groupement dans le cadre d’une remise à plat de ses politiques solidarité.


Les incitations à la mutualisation

Il en va de même du futur coefficient de mutualisation. Proche dans sa conception du CIF, il en modifie l’approche en se focalisant sur les charges de personnel. Un rapport est attendu pour mieux cerner ses modalités de calcul et ses implications. Mais d’ores et déjà, il vise à instituer un système de « bonus-malus » au sein de la DGF (des communautés mais aussi des communes). Par ailleurs, les collectivités sont appelées à définir très rapidement leur ambition en matière de mutualisation dans le cadre d’un schéma qui devra être approuvé avant mars 2015.

Enfin, une évolution de la répartition des dotations de péréquation communales (DSU et DSR) est attendue. Elle devrait conduire à un resserrement du nombre de bénéficiaires de la DSU. Le nombre de bénéficiaires pourrait être divisé par deux. Un dispositif de lissage y serait associé.


D’autres chantiers à l’agenda

Le chantier de la révision des valeurs locatives devrait poursuivre sa route en ce qui concerne les locaux commerciaux. Sa généralisation aux locaux résidentiels passera par une expérimentation prévue en 2015, une révision généralisée des valeurs en 2016 et 2017. Le basculement des impositions sur les assiettes révisées est envisagé à partir de 2018 mais avec une phase de test préalable et via un lissage pluriannuel.


Vers un encadrement de la dépense ?

Cela pourrait bien être le sujet qui fâche lors de cette rentrée. Lors de son audition dans le cadre du débat d'orientation des finances publiques pour 2015 sur les perspectives pour le budget triennal de l’Etat, la Cour des comptes a émis des doutes sur le report intégral de la baisse des dotations de l’État sur les dépenses des collectivités territoriales.
« Le Gouvernement anticipe un ralentissement marqué des dépenses locales sous l’effet de la baisse des dotations. Il anticipe qu’un euro de dotation en moins entrainera un euro de moindre dépense. Or rien n’empêche les collectivités de relever la fiscalité locale ou de recourir à l’endettement ». Faut-il y voir un risque d’encadrement de la dépense, de blocage du levier fiscal ou d’ajustement du FCTVA ?

Les collectivités invoqueront à juste titre le principe de libre administration. Par ailleurs, il est peu probable que les nouveaux exécutifs pratiquent les mêmes hausses de taux que celles intervenues en 2008 ou 2009. Tant à travers « l’effet base » que « l’effet taux », la dynamique des recettes locales sera beaucoup moins tonique que les années passées. La maîtrise des dépenses de fonctionnement sera partout à l’ordre du jour mais d’une mise en œuvre complexe tant se sont imposées de nouvelles charges aux collectivités, indépendamment de leurs choix de gestion. Des risques forts pèsent sur les capacités d’auto-financement et de désendettement des collectivités. Avec un risque de voir l’essentiel des économies attendues des collectivités s’opérer, à court terme, sur les politiques d’investissement.


Contact AdCF : c.delpech@adcf.asso.fr 

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