Thématiques

Institutions et pouvoirs locaux

Les collectivités au cœur du rapport annuel du Service central de prévention de la corruption (SCPC)

Le service central de prévention de la corruption (SCPC) consacre une large part de son rapport annuel, publié le 4 juillet, à la prévention de la corruption dans les collectivités territoriales. Le SCPC a pour mission de centraliser les informations relatives à la corruption, d’apporter assistance aux autorités administratives et judiciaires en la matière et d’établir des propositions de réformes au Premier ministre et au Garde des Sceaux. L’attention portée aux collectivités locales s’inscrit dans cette logique. L’AdCF a été associée aux réflexions du SCPC sur ces divers registres : constat, assistance et préconisations.

Le rapport annuel du service central de prévention de la corruption expose les informations recueillies de diverses sources sur l’état de la corruption et sa prévention, rappelle le cadre juridique des atteintes à la probité, restitue l’activité du SCPC de l’année 2013 avant d’approfondir deux sujets : les déclarations de patrimoine et la gestion publique locale.


Des risques croissants de corruption dans le secteur local

Avant de détailler son analyse de la situation des collectivités locales (chapitre V du rapport), le SCPC prend la précaution de préciser que « dans la très grande majorité des collectivités territoriales, de leurs groupements et des organismes qui leur sont périphériques, tous les risques mentionnés ne se matérialisent pas concrètement ». Les auteurs précisent également que la corruption existait « bien avant que la décentralisation ne fut à l’ordre du jour.» Enfin, la corruption serait d’un « moindre degré que dans d’autres pays européens. »

La décentralisation a cependant accentué les risques compte tenu de l’augmentation des pouvoirs des exécutifs locaux, des masses financières en jeu plus importantes et de la multiplication des « face à face » qu’elle induit avec les acteurs économiques.

Pour établir son constat, le SCPC s’appuie sur les condamnations et sur les données de l’observatoire de la Société mutuelle d’assurance des collectivités locales (SMACL). Suivant les données collectées par la SMACL, « le contentieux est en baisse pour les élus locaux mais en hausse pour les fonctionnaires territoriaux…des manquements au devoir de probité dans le contentieux pénal des élus comme des fonctionnaires interpelle. C’est en effet le premier motif de mise en cause des élus locaux (44,9%) comme des fonctionnaires territoriaux (47,5%) ».

Le nombre d’élus mis en cause s’est élevé à un rythme de trois par semaine sur la période 2008-2014 contre deux par semaine pour les deux mandatures précédentes. Mais cette hausse doit être relativisée par le constat d’un taux de pénalisation qui reste inférieur à deux pour mille. Les fonctionnaires, pour leur part, sont mis en cause au rythme de deux par semaine mais sont cinq fois moins exposés au risque de poursuites pénales que les élus. A l’analyse des données de la SMACL, le SCPC a sélectionné 52 décisions de justice pour 2012 relevant du champ des manquements à la probité. Le rapport souligne que c’est un nombre de décisions faible par rapport au nombre d’élus. Pour autant, il est indiqué que s’agissant de délits occultes identifiés à l’occasion de contrôles ponctuels, tous les délits ne peuvent être poursuivis et constatés.

De manière très didactique, dans un souci de prévenir la corruption, le rapport présente au sein d’un encadré les facteurs permissifs de la corruption dans un contexte de décentralisation. Le rapport souligne notamment :
- la démultiplication des lieux de pouvoirs,
- la reconcentration des pouvoirs au niveau local grâce au cumul des mandats,
- les phénomènes interpersonnels liés à la proximité territoriale,
- l’engagement croissant des élus dans des partenariats d’affaire,
- l’absence de sanction patrimoniale pour les élus,
- la faiblesse des contrôles externes,
- l’absence de protection des lanceurs d’alerte,
- etc.


Le scrutin universel direct des élus communautaires : un gain de transparence

Le chapitre dédié aux collectivités locales est l’occasion de passer en revue l’ensemble de leurs interventions ainsi que de leurs groupements, satellites et leur mode de commande ou de contractualisation avec les milieux économiques pour identifier les points sensibles en matière de prise illégale d’intérêt et de corruption.

Le rapport souligne ainsi que « les EPCI ont concentré peu à peu les compétences les plus coûteuses. » Les nouvelles modalités d’élection des conseillers communautaires dans les communes de plus de 1000 habitants apparaissent comme un progrès potentiel pour le SCPC. Le mode de désignation préexistant, reposant sur la sélection par les maires au sein de la majorité municipale, ne favorisait pas la transparence : « les débats au sein des commissions consultatives sur les services publics locaux étant, par exemple, souvent réduits à leur plus simple expression. »


Commande publique, urbanisme, foncier : zones sensibles

La capacité à influer par une décision, dans le secret, sur une modification de la structure du droit de propriété ou de droits d’usage comporte un risque plus fort de corruption et d’atteinte à la probité. Ainsi, deux domaines sont recensés par le SCPC comme exposés aux risques : la commande publique et l’urbanisme.
Deux autres champs également sensibles sont mentionnés : l’habitat/logement et la gestion du patrimoine. Le rapport détaille sur ces thèmes les failles juridiques, de procédures ou comportementales qui peuvent faciliter des conduites délictuelles. Ainsi, les différents modes de commandes (marchés, délégations de services publics, concessions, partenariats publics privés) sont passés au crible.

La rubrique spécifique consacrée à l’urbanisme est l’occasion de s’interroger sur les « importantes possibilités » de déroger au transfert du PLU aux intercommunalités sous trois ans ainsi que le pouvoir accru des exécutifs dans ce domaine (suppression du COS par exemple).


Des capacités de contrôle d’Etat amoindries

Le passage en revue, très documenté, des domaines à risque des collectivités locales (en développement) est à rapprocher des capacités de contrôles d’organes externes en repli. Le Service central fait état d’effectifs et de compétences en préfecture sans proportion avec la masse croissante des actes transmis par les exécutifs locaux. Le SCPC relève « l’inaptitude », « l’effacement progressif » du contrôle de légalité. Les comptables publics, pour leur part, ne sont en capacité que d’exercer un contrôle de légalité externe et pratiquent très peu d’alertes ou de signalements.

L’examen de la gestion locale par les chambres régionales des comptes est aussi marqué par des limites fortes. Annuellement, la capacité de contrôle des chambres est faible au regard de l’échantillon contrôlable. Le relèvement du seuil « d’apurement des comptes » a eu pour effet de réduire la probabilité d’un contrôle des petites et moyennes collectivités. « Sauf signalement exceptionnel, la gestion des communes et des EPCI, selon les chambres, de moins de 5 000 habitants à moins de 20 000 habitants n’est plus examinée par les chambres régionales des comptes. » Enfin, les chambres régionales des comptes n’ont pas les moyens et pouvoirs d’investigation de la Justice.


Des propositions pour mieux prévenir et lutter

Le chapitre dédié à la gestion publique locale est assorti de préconisations argumentées visant la gouvernance et la gestion locale pour mieux cerner les phénomènes de corruption, les prévenir et les contrôler.

Ciblant particulièrement le « bloc local », le SCPC recommande que la fonction de maire soit exclusive de toute présidence d’un autre exécutif local (EPCI), sans toutefois aller jusqu’à proposer l’interdiction du cumul des fonctions de maire et de conseiller communautaire. Il invite aussi à limiter le cumul des mandats locaux à deux mandats successifs. Il souhaite que les obligations de déclaration d’intérêt et de situation patrimoniale soient étendues à tous les maires et présidents d’EPCI.

Des recommandations sont émises pour garantir la transparence dans les délégations de signature, dans l’accès aux pièces de marchés publics et dans les processus de décision des collectivités territoriales.

Les propositions relatives à la la gestion visent notamment à :
- diffuser les bonnes pratiques de mise en place de chartes déontologiques internes aux collectivités (publication d’une charte type),
- rendre plus transparents le recrutement et la promotion des agents (obligation de publicité des offres d’emploi sur un portail unique de l’emploi public, réglementation plus fine des recrutements et promotion),
- renforcer la formation des élus,
- accroître la transparence et la traçabilité des décisions relatives à la commande publique et à leur mise en œuvre (recrutement de contrôleurs de travaux par exemple),
- améliorer la transparence des décisions en matière d’urbanisme (rendre public l’identité des personnes physiques et morales concernées par des modifications de zonage),
- instaurer dans les collectivités et établissements, au dessus d’un seuil de population à préciser, une instance de contrôle et d’audit interne,
- sanctionner pénalement le non-respect des règles de communication des documents de gestion,
- etc.

Le SCPC estime que ses préconisations contribueront à « rétablir les conditions de la confiance des citoyens en leurs représentants dont ils attendent un comportement exemplaire en termes d’intégrité, de neutralité et de sens du bien commun. »


Accéder au rapport 


Pour accéder au compte rendu des travaux menés par l'AdCF avec le SCPC 


Contact AdCF  : c.bernard@adcf.asso.fr

Partager
En savoir plus
Documents à télécharger Documents à
télécharger