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Politiques contractuelles et stratégies d’interventions des communautés – retour sur l’atelier du club des agglomérations de l’AdCF

Le mandat communal et intercommunal 2014 – 2020 est adossé aux grandes échéances contractuelles des contrats de projets État-région (CPER) et des financements européens (programmes opérationnels FEDER et FSE, etc.). L’année 2014 sera également marquée par la 2ème génération d’investissements d’avenir et par le déploiement du nouveau plan national de renouvellement urbain dans le cadre des futurs contrats de ville. Dans un contexte budgétaire contraint, cette convergence des calendriers, dès la première année du mandat, est extrêmement intéressante pour organiser les stratégies d’intervention des communautés. Des incertitudes pèsent toutefois sur l’ambition des dispositifs contractuels, en particulier des CPER, et sur la capacité des territoires à mobiliser ces sources non négligeables de financement pour mettre en œuvre leur projet d’agglomération.

Ce sont près de 70 représentants de communautés d’agglomération et communautés urbaines qui se sont retrouvées le 20 mai 2014, dans le cadre d’un atelier du Club des Agglomérations consacré aux politiques contractuelles et aux stratégies d’intervention des agglomérations. Organisée par l’AdCF et l’ADGCF cette 1ère édition de l’année 2014 du Club des agglomérations a été préparée en partenariat avec l’ACUF et l’AMGVF.

En ouverture, les organisateurs de la journée ont rappelé le contexte d’opportunités et de contraintes dans lequel se tenaient les échanges. Opportunité dans la mesure où le couple agglomérations / régions se trouve conforté par les réformes institutionnelles en cours et qu’une convergence contractuelle se dessine sur la période du mandat 2014-2020, sur des thématiques stratégiques retenues dans les axes prioritaires des différents dispositifs contractuels (compétitivité et innovation, transition écologique, etc.). Contraintes dans la mesure où les collectivités locales, premiers investisseurs publics, devront supporter une part substantielle de l’effort de redressement des comptes publics par une baisse de leurs dotations de 11 milliards d’ici 2017, ce qui met en péril leur rôle de moteurs de croissance en cette période de crise.


Les politiques contractuelles « généralistes », CPER et PO

Appelés à témoigner de leur expérience opérationnelle en matière de portage de Fonds européens et de CPER, les communautés urbaines de Nantes et d’Arras ont insisté sur la nécessaire association, opérationnelle et stratégique, des territoires urbains à l’élaboration des cadres contractuels. Martine Oger de la mission partenariats et contractualisations de Nantes Métropole, a notamment rappelé l’enjeu de la territorialisation des dispositifs contractuels. Sur la période 2007-2013, Nantes Métropole a bénéficié d’un axe urbain qui a permis un fléchage efficace des fonds sur les 8 agglomérations de la Région Pays de la Loire et une consommation à 100% des crédits. La communauté aurait souhaité une reconduction de ce dispositif, qui témoigne d’une réelle association des territoires urbains dans le cadre d’une stratégie partagée. La territorialisation de ces stratégies n’est rendue possible, comme l’a rappelé Denis Hourde du pôle stratégie et prospectives de la communauté urbaine d’Arras, que par la mise en place d’une gouvernance multi-niveaux garante de la prise en compte des dimensions territoriales dans les dispositifs programmatiques et contractuels. La région Nord-Pas-de-Calais, via les mécanismes d’actualisation de son SRADDT par exemple, jouit d’une certaine expérience en ce domaine. Le volet territorial des CPER constituera à ce titre un enjeu majeur… s’ils sont mis en œuvre.

Plusieurs intervenants de la salle se sont en effet inquiétés des débats actuels sur la mise en œuvre de l’écotaxe sans laquelle les ressources devant alimenter les CPER ne seront pas assurés, en particulier sur le volet mobilité. L’impossibilité pour le Commissariat général à l’égalité des territoires d’évoquer ce sujet faute d’arbitrage n’a pas contribué à rassurer les participants.

Dans la continuité de ces échanges Pascal Gruselle, conseiller en charge des affaires européennes à l’Association des Régions de France, a tenu à rappeler la volonté des régions d’associer au mieux les territoires infrarégionaux, sans pour autant se dessaisir de leur qualité de gestionnaire des fonds européens par un recours trop systématiques aux subventions globales ou aux instruments de type « investissements territoriaux intégrés » (ITI). Il a également souligné la volonté d’une conjonction étroite avec les fonds régionaux, dans une logique de guichet unique.

Florence Clermont-Brouillet, en charge de la mission affaires européennes au Commissariat général à l’Egalité des territoires, a rappelé que si les régions assument désormais la pleine responsabilité d’une partie des fonds européens, l’Etat reste l’autorité de gestion de certains fonds (programme FSE national notamment) et assume la coordination inter-fonds ainsi que la coordination avec les Régions. Il veillera ainsi au respect des orientations de l’accord de partenariat, à la fois sur les orientations des programmes et sur les engagements pris par les régions de consacrer 10% du FEDER/FSE régional aux quartiers prioritaires de la politique de la ville.

De nombreuses réactions de la salle ont pointé la très grande hétérogénéité des approches régionales de gestion des fonds européens. Plusieurs représentants de communautés ont ainsi mentionné l’absence de dialogue, portant ainsi leurs espoirs sur les premières Conférences Territoriales de l’Action Publique (CTAP) et l’annonce de la liste des quartiers prioritaires de la politique de la ville. Considérant la réticence affichée par le président de l’ARF sur les CTAP dans un récent courrier adressé au président de la République, il n’est pas certain qu’elles facilitent la concertation.


Le PIA, une nouvelle génération de relations contractuelles à la recherche d’effets leviers

C’est pour relever ce défi de la compétitivité et faire émerger un nouveau modèle de croissance qu’a été lancée l’idée d’un « Grand Emprunt » en 2009, nommé peu après « programme d’investissements d’avenir » dans la loi du 9 mars 2010. Le rapport Juppé-Rocard, à l’origine des Investissements d’avenir, a identifié 6 axes stratégiques pour l’avenir : enseignement supérieur ; recherche fondamentale et transfert de technologie ; soutien aux filières industrielles ; transition énergétique ; économie numérique ; santé et biotechnologies.

47 Mds € sont alloués à ce programme, pris dans le stock des comptes du Trésor. Un premier volet de 35 Mds a été voté en 2010 dont 28 Mds ont été d’ores et déjà engagés. Doté de 12 Mds, le second programme d’investissements a été présenté par le Premier ministre le 9 juillet 2013 et adopté par le Parlement. L’objectif affiché est de continuer à contribuer à l’investissement en consacrant une approche très sélective des projets soutenus.

Le directeur du pôle territorial du Commissariat général à l’investissement, Michel Guillot l’affirme : « le PIA concentre l’intervention financière pour soutenir l’excellence ». Quant à la méthode, M. Guillot rappelle que « cet argent est fléché vers les projets les plus innovants à fort potentiel de croissance ». Si les subventions constituent la part la plus importante du PIA, une partie est également administrée sur prêt et avance et une partie est mobilisée sous la forme de prise de participation dans des sociétés. Cet ancien préfet de la Région Champagne-Ardenne ne manque pas d’évoquer le fait que « bien que les collectivités ne soient pas toujours directement destinatrices du PIA, l’investissement fini toujours par se territorialiser ». Raison pour laquelle un comité régional de suivi des investissements d’avenir a été mis en place dans chacune des régions françaises, les SGAR détenant par ailleurs toutes les informations utiles concernant le calendrier et les modalités de participation aux appels à projets des investissements d’avenir.

A l’image d’une quinzaine d’agglomérations, Grenoble a eu l’opportunité d’émarger à la démarche EcoCité adossée au fonds ville de demain du PIA. Pour Laurent Gaillard, directeur de l’urbanisme à la Ville, « le retour est très positif, le projet EcoCité a poussé tous les acteurs à coopérer et à décloisonner leurs pratiques pour atteindre les exigences d’innovation ». Pour être capable de saisir ses opportunités de financement dans des délais très courts et avec des exigences très fortes, « il faut avoir les projets et le savoir-faire dans les tuyaux » précise M. Gaillard. L’antériorité des actions menées par les collectivités (EcoQuartier De Bonne, politique de mobilité), par les SEM d’aménagement, l’entreprise locale de distribution d’énergie et par les grands instruments de recherche rompus aux relations avec les entreprises fournissent de sérieux atouts.

Au delà de la méthode de conduite de projet, la mobilisation du PIA implique également une ingénierie financière inédite, « les projets doivent générer de la rentabilité, il faut créer des sociétés de projet, des filiales ad hoc, etc. le CGI est très exigeant sur les temps de retours sur investissements jouant à plein régime la recherche de l’effet levier » témoigne le directeur de la ville. C’est à ce titre que les 48 M€ d’apport du CGI sur le projet d’EcoCité grenobloise génèrent un investissement total de 280 M€.


Le Nouveau programme national de renouvellement urbain

Le dernier intervenant de la journée n’en était pas le moins attendu. Jean-Paul Lapierre, directeur général adjoint de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) a en effet dévoilé les principes généraux du Nouveau programme national de renouvellement urbain programmé par la loi pour la ville et la cohésion urbaine du 21 février 2014.

Doté d’un budget de 5 Mds € sur 10 ans (2014 -2024), le NPNRU doit concourir à la réalisation des objectifs de la politique de la ville par des interventions en faveur de la requalification des quartiers prioritaires de la politique de la ville présentant les dysfonctionnements urbains les plus importants. En effet, si des contrats de ville seront signés pour l’ensemble des 1 300 quartiers prioritaires de la politique de la ville et que l’ensemble de ces QPV sont éligibles au NPNRU, le conseil d’administration de l’ANRU proposera au Ministre à l’automne une liste de quartiers qui bénéficieront en priorité des crédits du NPNRU. Pour ce faire, l’ANRU devra qualifier et hiérarchiser les dysfonctionnements urbains des quartiers prioritaires de la politique de la ville et définir la part des crédits du NPNRU dont bénéficieront ces quartiers prioritaires. Selon M. Lapierre, « la qualification de ces quartiers répondra moins à une typologie qu’à une logique de gradient afin d’éviter les effets de seuils ». Quant à la modulation des aides en direction des collectivités éligibles, elle reposera sur l’analyse de la soutenabilité financière des projets mais également de la situation financière (effort fiscal et richesse) des collectivités et de leurs territoires.

Autre nouveauté par rapport au PNRU1, l’accompagnement de l’ANRU sera formalisé en 2 étapes :
• Un protocole de préfiguration détaillera le programme de travail nécessaire pour traduire les orientations stratégiques en projet(s) de renouvellement urbain opérationnels de qualité. Il sera établit à l’échelle du contrat de ville.
• Une ou des convention(s) d’application de renouvellement urbain formaliseront l’accompagnement de l’agence pour la réalisation opérationnelle du (ou des) projet(s), en fonction du degré de maturité du ou des projet(s).

Ces nouvelles règles visent notamment à ancrer les projets de renouvellement urbain dans un projet urbain intégré se traduisant dans les futurs contrats de ville établis à l’échelle des agglomérations.

Contacts AdCF : d.denizot@adcf.asso.fr & c.bernard@adcf.asso.fr
Contacts partenaires : david.lebras@adgcf.fr & jdeysson@communautes-urbaines.com

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