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Projet de loi ALUR : les députés proposent un amendement de compromis au Sénat

A l’issue d’un débat de trois heures sur l’article 63 du projet de loi ALUR, les députés ont adopté, le 16 janvier, de nouveaux amendements sur les conditions de transfert de la compétence urbanisme aux communautés avec la volonté affichée de rechercher un compromis constructif avec le Sénat. Si l’objectif de faire du PLU intercommunal le principe général ne fait plus vraiment débat, ce sont les conditions à réunir localement pour s’opposer au transfert qui continuent de nourrir les échanges. Alors qu’un amendement du gouvernement, défendu par Cécile Duflot et visant à réintroduire les dispositions du Sénat, n’a trouvé d’échos et de soutiens qu’auprès de trois représentants de l’opposition, les députés se sont accordés au final sur un pouvoir de blocage du transfert à partir d’une minorité de 45% des communes représentant 45% de la population. Plusieurs députés ont clairement demandé que l’Assemblée nationale n’aille pas plus loin dans sa quête de compromis avec le Sénat en vue de la commission mixte paritaire.

Pour mémoire, comme nous l’indiquions dans AdCF Direct n° 698, le projet de loi issu de la commission des affaires économiques de l’Assemblée comprenait déjà un premier pas en direction du Sénat en acceptant une capacité d’opposition des communes au transfert de la compétence PLU. La commission des affaires économiques avait néanmoins repris à son compte la proposition de l’AdCF de faire de la majorité qualifiée nécessaire aujourd’hui pour transférer la compétence (2/3 des communes représentant la moitié de la population ou l’inverse), la majorité qui serait à l’avenir nécessaire pour bloquer ce transfert.

Cette inversion de la charge de la preuve semblait cohérente avec l’objectif de la loi et pouvait constituer une position de compromis avec le Sénat. Mais le nouvel assouplissement qu’opère l’Assemblée nationale était prévisible au vu du contexte. La ministre Cécile Duflot s’étant en effet engagée auprès des sénateurs à défendre leur position devant les députés, un amendement du gouvernement (déposé en séance à l’Assemblée nationale) est venu proposer le retour à la minorité de blocage introduite en première lecture par la Haute assemblée ; une minorité de blocage jugée clairement inacceptable par de nombreux députés.

Dans un contexte tout à fait inhabituel, le débat s’est de fait révélé très vif et à « fronts renversés » entre tenants de la « minorité de blocage » proposée par le Sénat (reprise dans l’amendement déposé par le gouvernement mais défendu exclusivement par trois députés UMP !) et les tenants de la « majorité de blocage » : Audrey Linkenheld, rapporteure du texte et qui s’appuyait sur les conclusions de l’examen en commission, Estelle Grelier, Michel Piron (respectivement vice-présidente et président délégué de l’AdCF), Dominique Potier, Christophe Caresche, Daniel Fasquelle, François de Rugy, Jean-Luc Laurent, Daniel Goldberg

Au final, compte tenu de la volonté commune d’aboutir à un accord rapide avec le Sénat sur le projet de loi ALUR en raison des dispositions urgentes qu’il comprend en matière de logement, les députés ont convenu de faire un nouveau pas en direction des sénateurs en vue d’une commission mixte paritaire que chacun espère conclusive. C’est dans cet esprit que beaucoup se sont ralliés à une minorité de blocage nouvelle proposée à l’initiative de François Brottes, président de la commission des affaires économiques, de 45% des communes représentant 45% de la population.

La disposition proposée par François Brottes est venue en quelque sorte donner raison au Sénat en réintroduisant le principe d’une « minorité de blocage », mais sensiblement plus élevée que celle de la Haute assemblée.  De fait, François Brottes a sous-amendé la version du gouvernement qui, sur d’autres points, améliore la rédaction du texte.

Tout en se déclarant engagée par sa recherche de compromis avec le Sénat, la Ministre a néanmoins rappelé son attachement personnel aux PLU-I et la nécessaire évolution de la planification urbaine. Nombre de parlementaires ont voulu demeurer positifs et ont souligné, après elle, les considérables progrès de la réflexion collective qui ne porte plus aujourd’hui sur le bienfondé de l’orientation de la loi mais sur le rythme à imprimer à la réforme et les capacités de blocage données à une minorité de communes.

Ce « nouveau pas » en direction du Sénat n’a pas été accepté par tous les députés avec le même entrain. Sur tous les bancs, plusieurs parlementaires (Christophe Caresche, Dominique Potier…) et porte-parole de groupes (François de Rugy, Michel Piron…) ont exprimé leur souhait que la recherche de compromis avec le Sénat n’aille pas plus loin, certains regrettant que cet effort ne soit pas renvoyé à la commission mixte paritaire. D’autres députés ont préconisé que les députés qui représenteront l’Assemblée en CMP (au sein de laquelle ne siègent pas tous les groupes) disposent d’un vrai mandat confié par leurs pairs, craignant que le Sénat conditionne l’adoption du texte à la réintroduction de sa minorité de blocage initiale (25% + 10%). 

Alors que la plupart des parlementaires conviennent qu’il faut encourager les PLU intercommunaux, plusieurs députés ont rappelé que les dispositions de la loi ALUR ne devront pas avoir pour effet paradoxal de rendre le transfert plus difficile à organiser qu’aujourd’hui.


Commentaires AdCF :


A l’analyse, les deux assemblées ont déjà accompli un grand pas dans une direction commune en faisant du PLU-I le principe à l’avenir. Une très grande majorité de parlementaires auront pu s’exprimer en faveur du PLU intercommunal et appeler à des encouragements. Ces débats, tant au Sénat qu’à l’Assemblée nationale, témoignent d’une évolution nette des esprits depuis le Grenelle de l’environnement.

Désormais députés et sénateurs partagent la même philosophie quant aux modalités du transfert de la compétence (transfert automatique au bout de trois ans, après débat communautaire, sauf volonté des communes d’y faire obstacle). Ils divergent exclusivement – et la question n’est pas anodine - sur les seuils de la minorité de blocage.

En espérant que le compromis final avec le Sénat pourra s’opérer rapidement, l’AdCF souligne donc l’avancée majeure que devrait représenter cette disposition de la loi ALUR. Le PLUi figurera dans le CGCT  parmi les compétences des communautés de communes et d’agglomération ; toutes les communautés seront conduites à débattre de cette compétence stratégique majeure pour la cohérence des projets de territoires et de sa manière de l’exercer. L’urbanisme intercommunal avait gagné ses premières lettres de noblesse avec le Grenelle de l’Environnement qui le valorisait dans le code de l’urbanisme ; sa pertinence sera désormais soulignée dans le CGCT.

L’AdCF demandera néanmoins aux sénateurs d’entendre à leur tour les arguments des députés et de ne pas réintroduire une minorité de blocage inacceptable.

Par ailleurs, l’AdCF se félicite de l’adoption par les députés de plusieurs de ses propositions d’amendements. L’une d’entre elles visait à clarifier les responsabilités respectives entre communes et communauté lorsque des procédures d’urbanisme ont été initiées, par une ou plusieurs communes membres, antérieurement au transfert de la compétence.
Il convenait en effet de placer la communauté comme autorité responsable en matière d’urbanisme sur l’ensemble de son territoire qu’il y ait ou non des documents en cours d’élaboration. Cette précision doit permettre d’éviter la constitution d’une compétence « à la carte». La précédente rédaction s’avérait potentiellement paralysante pour l’ensemble de la dynamique intercommunale et contrariait l’engagement d’un PLUi couvrant l’intégralité du territoire communautaire. La nouvelle rédaction se fonde sur les dispositions en vigueur lorsqu’est engagé un transfert de compétence de la commune vers la communauté tout en permettant l’aboutissement d’une procédure d’élaboration d’un document d’urbanisme initiée en amont du transfert.


Parmi les principales évolutions apportées sur les dispositions
de l’article 63 (le transfert) et de l’article 64 (le mode d’exercice de la compétence PLU dans le cadre communautaire).


On retiendra notamment que :

- Le transfert de la compétence PLU aux communautés de communes et d’agglomération est opéré par la loi dans les trois ans après sa promulgation. La capacité de renonciation locale organisée par le Sénat en première lecture est maintenue mais l’opposition au transfert doit désormais recueillir l’adhésion de 45 % des communes représentant 45 % de la population. L’examen en séance a donc notablement temporisé l’ambition de la commission des affaires économiques de l’Assemblée qui avait établi le principe d’une « majorité de blocage » (2/3 des communes et 50 % population ou l’inverse).

- Les députés ont clarifié les dispositions applicables aux procédures municipales de documents d’urbanisme en cours au moment du transfert de compétence. La communauté peut, en accord avec la commune, décider de poursuivre ou non ces procédures sur leurs périmètres initiaux. Autrement dit, une grande liberté est accordée à la communauté (devenue compétente sur l’ensemble de son périmètre) d’apprécier l’opportunité d’achever, sous sa maîtrise d’ouvrage, les procédures que chacune des communes avait pu engager avant d’engager elle-même l’élaboration du PLUi.

- La communauté devra définir les modalités de la « collaboration » avec les communes pour l’élaboration du PLUi après que se soit tenue une réunion de la conférence des maires des communes membres. 

- La communauté approuvera le projet de PLUi après présentation des résultats de l’enquête publique devant la conférence des maires des communes membres.





Contacts AdCF : n.portier@adcf.asso.fr; p.schmit@adcf.asso.fr; a.oksanen@adcf.asso.fr

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