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Consommations des espaces agricoles : loi ALUR et loi d’avenir pour l’agriculture renforcent contrôles et prescriptions

Le gouvernement mène la lutte contre l’artificialisation des sols sur deux fronts : le renforcement des règles applicables à la planification urbaine ; l’affirmation du rôle des commissions départementales saisies pour avis sur l’urbanisme local. Les projets de loi actuellement en débat au parlement sur l’urbanisme (ALUR) et l’Agriculture (projet de loi d’avenir pour l’agriculture, l’alimentation et la pêche) comportent tous les deux des dispositions importantes sur ces deux points.

Du côté de la planification de l’urbanisme, on notera notamment parmi les diverses dispositions des projets de loi que :
- Le SCoT arrête par secteur géographique des objectifs chiffrés de consommation économe de l’espace et de lutte contre l’étalement urbain. Cette faculté de ventilation géographique serait donc transformée en obligation. (loi d’avenir agricole, art 12)
-  Le SCoT doit contenir une analyse du potentiel de densification des principaux secteurs de développement, de restructuration et de renouvellement urbain (ALUR, art 65)
-  Le rapport de présentation du PLU doit exposer « les dispositions qui favorisent la densification des tissus urbains ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers » (ALUR, article 65)
- La procédure de révision du PLU est requise pour ouvrir, douze ans après leur création, des zones AU2 qui n’ont pas fait l’objet d’acquisition foncière. Leur ouverture à urbanisation par la procédure de modification reste possible si l’utilité de cette ouverture est justifiée au regard des capacités d’urbanisation encore inexploitées dans les zones déjà urbanisées (ALUR, article 65).
- L’article relatif aux restrictions de l’ouverture à l’urbanisation en l’absence de SCoT (L122-2) voit son champ d’application élargi. Les dérogations susceptibles d’être accordées se voient considérablement réduites et durcies (ALUR, article 58).

Ces nouvelles exigences renforcent l’arsenal législatif issu du Grenelle de l’Environnement. La loi ENE avait déjà élargi les obligations faites à l’ensemble des documents d’urbanisme locaux en portant modification du L 121-1 ; avait rendu obligatoire la définition d’objectifs chiffrés en matière de consommation foncière, avait institué la notion de densité minimale… Nombre d’observateurs regrettent la nouvelle inflation normative en soulignant que la loi ENE est sans nul doute trop récente pour que puissent être pleinement mesurés les effets de son application.

Côté contrôle et observation de cette consommation d’espaces agricoles et naturels, on notera un élargissement des missions et compositions de la CDCEA. C’est le projet de loi d’avenir agricole qui entérine cette évolution en arrêtant leur nouvelle dénomination : « commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers ». Cette commission départementale (amenée alors à probablement se dénommer la CDPENAF mais ci-dessous dénommée CDCEA) voit son rôle renforcé. On peut noter que :

- L’avis de la CDCEA est requis pour application du L 122-2-1 (même si cet avis est, jusqu’en fin 2016, du ressort de l’établissement public porteur de Scot). Elle n’émet aujourd’hui un avis que lorsque cette dérogation est du ressort exclusif du préfet (ALUR, art 58)
-  La CDCEA peut être consultée sur toute question relative à la régression des surfaces naturelles, agricoles et forestières (loi avenir agricole, art 12).
- La CDCEA peut demander à être consultée sur tout projet ou document d’aménagement et d’urbanisme. Cette capacité d’auto-saisine était jusqu’alors limitée au projet arrêté de PLU selon les dispositions du L123-9 ((loi avenir agricole, art 12)
- L’avis de la CDCEA doit être conforme si le projet d’urbanisme a pour conséquence une réduction substantielle des surfaces portant des productions bénéficiant d’une AOP (art 12 loi d’avenir agricole). Dans ce cas un représentant de l’INAO siège au sein de la commission avec voix délibérative.
- L’avis conforme de la CDCEA est désormais requis sur toutes délibérations de communes relatives à l’assouplissement du RNU permis au L111-1-2.

L’observatoire national de la consommation des espaces agricoles (l’ONCEA créé par la loi de modernisation agricole de 2010) voit lui aussi, son champ de préoccupation ouvert aux espaces naturels et forestiers dans le cadre du projet de loi d’avenir agricole. On notera que le projet de loi l’habilite à « homologuer » les indicateurs d’évolution des espaces naturels agricoles et forestiers sans toutefois préciser si cette habilitation porte sur les indicateurs locaux pouvant être utilisés dans les SCoT ou PLU.


Commentaires AdCF

Les dispositions rappelées ci-dessus traduisent un double mouvement : d’une part, un renforcement des exigences imposées aux collectivités dans l’élaboration de leur documents d’urbanisme et, d’autre part, une affirmation du contrôle par la CDCEA dont l’avis serait quasi systématiquement suivi par l’Etat qui en assure la présidence. En d’autres termes à la fois une confiance dans la capacité des collectivités à juguler le phénomène d’artificialisation des sols à travers leurs documents d’urbanisme, et d’autre part, une défiance en valorisant et généralisant l’avis d’une commission dont l’AdCF a, à plusieurs reprises, souligné le caractère partiel et partial. Partial tant est déséquilibrée sa composition au bénéfice de la profession agricole (à souligner qu’y siègent des représentants de propriétaires fonciers et des notaires et désormais des représentants des associations agréées de protection de l’environnement) ; partiel tant le projet de planification urbaine se voit jugé (sans pouvoir être défendu par les élus qui le portent) sous un prisme réducteur au regard des enjeux multiples à confronter dans le développement des territoires.

Les quelques remontées de terrain dont bénéficie aujourd’hui l’AdCF attestent de perceptions hétérogènes d’un département à l’autre quant à la capacité offertes aux collectivités de débattre de leur projet avec la commission. Siégeant à l’ONCEA, Jean-Luc Guilhot, vice-président de l’AdCF en charge des questions agricoles, a pu à plusieurs reprises évoquer l’impérieuse nécessité de sauvegarder les espaces agricoles et naturels. Mais il a alerté les services du ministre Stéphane Le Foll sur l’organisation et le fonctionnement hétérogène de ces commissions départementales et a pointé les risques à terme d’une réelle atteinte à la libre administration des collectivités en matière d’urbanisme. Des conflits de légitimité importants peuvent être à redouter entre décisions publiques.

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