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Les propositions du rapport Duron pour repenser les stratégies nationales de transport et de mobilités

Le rapport Mobilité 21 « pour un schéma national de mobilité durable » a été remis le 27 juin 2013 au ministre chargé des transports, de la mer et de la pêche par M. Duron, Président de la commission Mobilité 21. Articulé autour de quatre axes principaux, ce rapport présente plus d’une vingtaine de recommandations pour une mobilité durable. Auditionnée le 23 avril 2013 par Philippe Duron, l’AdCF salue la qualité du travail de la commission même si elle ne peut se prononcer sur le classement des projets prioritaires.

Présidée par le député Philippe Duron, la commission "Mobilité 21" était chargée par le gouvernement de concilier les enjeux écologiques, économiques, financiers et d’aménagement du territoire en matière de transports et de mobilités.


La commission a fait le choix de plusieurs partis-pris :
- Le souci de l’intermodalité en améliorant les interfaces entre les systèmes de transports et les territoires (ports-hinterland, congestion des nœuds autour des aéroports et des gares avec le traitement du nœud ferroviaire lyonnais) ; La faiblesse des grandes plates-formes portuaires françaises de niveau européen et de l’organisation logistique au plan national pénalise la compétitivité et l’attractivité de l’économie nationale.
- Ne pas diaboliser la route, infrastructure permettant la desserte terminale et fine des territoires tant en transports individuels que collectifs. La commission rappelle que son utilisation peut encore être optimisée : « Malgré le développement des voies dédiées pour les bus et des systèmes de gestion dynamique qui permettent de densifier l’usage de la route en heures de pointe, des gains de productivité sont encore possibles via un meilleur taux de remplissage des voitures particulières (le covoiturage) et par le renforcement du transport collectif sur route, en lieu et place du transport individuel ».
- assurer l’avenir des liaisons transeuropéennes en prenant en considération les contraintes de financement de manière réaliste ;
- l’optimisation des capacités de financement ;
- la nécessité de réinventer le modèle français de développement ferroviaire.

Sur ce dernier point, les membres de la commission ont dressé un constat objectif s’appuyant sur les conclusions des Assises du ferroviaire de 2011 :
Le système ferroviaire reçoit chaque année d’importantes contributions publiques de la part de l’Etat et des collectivités locales. Elles représentaient plus de 12,5 Md€ en 2011 et couvraient plus de la moitié de son coût total, les voyageurs et les chargeurs ne contribuant qu’à hauteur de 10 Md€ environ.
Malgré tout, la dette ferroviaire continue de croître. Evaluée en 2010 à 32,5 Md€, elle pourrait atteindre en 2025 quelques 61 Md€ du fait notamment d’un besoin de financement structurel du gestionnaire d’infrastructure de 1,5 Md€ par an auquel s’ajoute un besoin supplémentaire d’emprunt à hauteur de 1,5 Md€ pour le financement des nouvelles lignes à grande vitesse en cours de construction.
 
« Les modalités de financement et de gouvernance de la politique de transport ne garantissent pas aujourd’hui une association satisfaisante des collectivités et du Parlement aux décisions d’investissement de l’Etat », considère la commission Duron. 
 
Face à ces constats, la commission a formulé un peu plus d’une vingtaine de recommandations qui s’articulent autour de quatre axes principaux. Elle estime que la mise en oeuvre de ces recommandations est de nature à réorienter le SNIT en améliorant l’approche globale et intermodale ainsi que le cadre de gouvernance du système de transport.
 
  • Axe 1 : garantir la qualité d’usage des infrastructures de transport
  • Axe 2 : rehausser la qualité de service du système de transport
  • Axe 3 : améliorer la performance d’ensemble du système ferroviaire
  • Axe 4 : rénover les mécanismes de financement et de gouvernance du système de transport.
 
Une hiérarchisation des projets en trois groupes. 
 
La commission propose une hiérarchisation des projets de l’Etat qui n’ont pas vocation à relever des programmations pluriannuelles que constituent les contrats de projets Etat-régions, l’engagement national pour le fret ferroviaire ou les programmes de modernisation des itinéraires routiers.

La hiérarchisation opérée par la commission retient trois groupes :

1. Premières priorités : les projets qui devraient être engagés sur la période 2014-2030. Les études et procédures de ces projets doivent être poursuivies en vue de leur engagement avant 2030 ;

2. Secondes priorités : les projets dont l’engagement doit être envisagé entre 2030 et 2050. Les projets concernés doivent être poursuivis en études afin d’en approfondir la définition et permettre leur engagement sur la période 2030-2050 ;

3. Projets à horizons plus lointains : les projets à engager au-delà de 2050 et dont les études doivent être arrêtées aussi longtemps qu’aucun élément nouveau ne justifie leur relance.
 
 
Deux scénarios de financement pour les premières priorités

Dans son rapport, la commission Mobilité 21 dresse un constat : « avant 2018, sans évolution des ressources de l’AFITF, compte-tenu des engagements déjà pris pour les quatre lignes LGV en cours de construction, les appels à projets pour la mobilité urbaine ou encore le renouvellement des matériels thermiques des trains d’équilibre du territoire, le budget de l’AFITF n’offre aucune marge de manoeuvre pour financer de nouvelles dépenses ». Consciente de cet état de fait, la commission a fait le choix de disjoindre de ses simulations financières l’impact d’une poursuite du projet de liaison ferroviaire binationale Lyon-Turin : aucune possibilité de financement d’autres projets par l’AFITF ne serait plus alors ouverte avant 2028 ou 2030, sauf si de nouveaux moyens étaient dégagés. La même situation prévaudrait avec le canal Seine Nord Europe.

 
Les deux scénarios retenus par la commission : 
 
• le premier retient un montant d’engagement de projets d’ici à 2030, tous financements confondus, compris entre 8 et 10 Md€. Un tel montant apparaît compatible avec les marges de manœuvre du budget de l’AFITF, en supposant que ses ressources soient maintenues jusqu’en 2030, en euros constants, au niveau attendu en 2017 de 2,26 Md€/an ; 
• le second propose un montant d’investissements compris entre 28 et 30 Md€. Ce scénario repose sur l’hypothèse d’une amélioration de la conjoncture économique et aussi d’une mobilisation de nouvelles sources de financement telles que celles évoquées dans les recommandations au § 5.4.1 du rapport. Il correspond à une augmentation moyenne des ressources de l’AFITF de l’ordre de 400 M€ par an, soit l’équivalent du maintien jusqu’en 2030 de la moitié de la subvention d’équilibre que l’État devait verser à l’AFITF en 2013. A titre de comparaison, ce scénario retient des montants du même ordre de grandeur que ceux prévus pour les projets du Nouveau Grand Paris sur la période.
 


Dans un communiqué de presse du 28 juin, l’ARF émet « les plus fortes réserves sur ce premier scénario et alerte sur ses conséquences pour l’ensemble de la filière ferroviaire française ». Aussi, estime l’ARF, « seul le deuxième scenario renforcé, basé sur l’allocation de ressources financières supplémentaires, à la hauteur des besoins des voyageurs, peut constituer un scénario envisageable pour les Régions », en proposant « d’affecter à l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) de nouvelles ressources, dont par exemple le produit de la taxe poids lourds (qui entrera en vigueur le 1er octobre 2013) dont la part revenant directement à l’Etat est estimée à 780 millions d’euros par an par le gouvernement. Cela permettrait d’abonder le budget de l’agence qui était de 2,1 milliards d’euros en 2012 ».

Auditionné le 23 avril 2013 par la commission Duron, Rémi Pauvros, député du Nord, vice-président de l’AdCF chargé des grandes infrastructures de transport et rapporteur du budget transport à l’Assemblée nationale, a plaidé pour l’amélioration prioritaire de la mobilité quotidienne en insistant sur la qualité de services aux usagers et en assurant une meilleure connexité aux pôles d’emploi. « Il y a une place sur le marché de la mobilité pour un produit commercial entre le TGV et le TER offrant un haut niveau de services, appuyé sur le principe d’un cadencement ferroviaire et permettant le maillage inter-cités et une bonne desserte des territoires », a expliqué Rémi Pauvros tout en plaidant pour une « multimodalité et une complémentarité des modes de transport ».
Le rapport Duron partage ses considérations en tournant la page du modèle dual TGV/TER et en pointant le manque de pertinence des dessertes à grande vitesse dans un rayon de moins de 400 km (Philippe Duron, président de l’agglomération de Caen n’ayant jamais cru à la pertinence d’une LGV Paris Normandie). Exposé à l’érosion de la rentabilité sur les lignes à grandes vitesses (hausses des péages prélevés par RFF, dont la dette s’élève aujourd’hui à 32 milliards d’euros, cf. graphiques ci-dessous), l’opérateur historique reconnaît lui même qu’il ne pourra plus exploiter le réseau à grand vitesse une fois que deux LGV supplémentaires auront été mises en service. 
 
 
 
Source : Commission Mobilité 21, 2013 d'après Assises du ferroviaire (2011)
 
  
 
 
Verbatim
« Aujourd’hui, le fonctionnement du ferroviaire est fortement soutenu par la puissance publique. Malgré tout, sa situation financière reste délicate : le gestionnaire d’infrastructures affiche aujourd’hui un besoin de financement annuel de 3 Md€ pour un chiffre d’affaires d’environ 6 Md€. Dans ces conditions, la dette s’accroît dangereusement et pourrait poser des problèmes de refinancement à terme, handicapant alors sérieusement l’établissement public - ou la structure qui lui succédera aux termes de la réforme engagée - dans ses missions d’entretien, de régénération, de modernisation et de développement du réseau ferroviaire. Ce contexte soulève la question de la capacité à poursuivre au même rythme un programme de développement de lignes à grande vitesse.
Par ailleurs, la commission a noté lors de ses auditions une interrogation quasi unanime sur la poursuite du développement de la grande vitesse ferroviaire comme seul marqueur de modernité. Elle considère qu’il faut sortir de cette vision trop res¬trictive qui conduit à des impasses en termes de soutenabilité économique et environnementale. Elle partage l’idée qu’il devrait être possible d’offrir à moindre coût, entre TER et TGV, une offre de service de qualité pour de grandes dessertes d’aménagement du territoire, capable de satisfaire les besoins légitimes de mobilité sur les liaisons concernées. »

 
Commentaires AdCF

Auditionnée par les membres de la commission Duron, aux côtés de l’ACUF, de l’AMGVF et de l’Association des Maires de Villes de Banlieue, l’AdCF souscrit à certaines recommandations de son rapport même si elle ne peut se prononcer sur le classement des projets prioritaires.
Elle partage les propositions de la commission visant à améliorer la performance d’ensemble du système ferroviaire en insérant celui-ci dans des stratégies de déplacements co-produites avec les collectivités territoriales via une contractualisation renouvelée avec les autorités organisatrices de transport.

L’AdCF considère que la régénération, l’entretien et la modernisation du réseau ferré national doivent primer sur la programmation de nouvelles lignes à grande vitesse, en rappelant les conclusions de l’audit de 2005 réalisé par l’Ecole polytechnique fédérale de Lausanne. Associée dès 2008 à la concertation nationale sur le projet de SNIT dans le cadre du Grenelle de l’environnement, l’AdCF avait plaidé en ce sens (voir notre article du 18 mars 2011).

Rénover les mécanismes d’association des collectivités territoriales à l’effort de l’État.
« Les grandes collectivités territoriales sont aujourd’hui des acteurs incontournables de la politique d’infrastructures de l’État qu’elles cofinancent largement. La commission estime que, dans ce contexte, les mécanismes de leur association à la décision et au financement des investissements de l’État en matière de transport devraient être rénovés.
Il s’agirait d’une part de renforcer la représentation des collectivités au sein de l’AFITF en créant les conditions d’une représentation institutionnelle de ces dernières. La commission recommande d’inclure au sein du conseil d’administration de l’AFITF des sièges pour des représentants de régions, de départements et de grandes agglomérations désignés par les associations fédérant ces collectivités »
.
Il s’agirait d’autre part de moderniser les outils de contractualisation entre l’État et les collectivités locales en matière de transport, en créant un cadre contractuel spécifique aux transports. Cela permettrait une véritable approche plurimodale incluant l’ensemble des modes et équipements de transports concernés : lignes et gares ferroviaires, installations fluviales, portuaires et aéroportuaires, voies routières et, le cas échéant, véloroutes.

L’AdCF partage également le principe d’une meilleure organisation de l’offre ferroviaire entre TET et TER (cf. page 29 du rapport) :
La commission suggère à l’État, qui est aujourd’hui l’autorité organisatrice des TET, d’en redéfinir le périmètre et d’étudier avec les régions la clarification des niveaux et des types de service sur une même ligne.
Plus largement, la commission observe que le développement de services publics de transports collectifs de qualité dans les territoires suppose de véritables synergies entre les différentes autorités organisatrices de transport, pour coordonner efficacement les politiques de déplacement et favoriser des complémentarités de service performantes ».

Doit être saluée enfin la prise en considération par la commission d’autres enjeux de transports et de mobilités bien moins médiatisés que les tracés de LGV mais qui répondent pourtant à de vrais besoins et sont tout aussi importants :
- On peut ainsi partager la recommandation faite par la commission de soutenir la mise en place du schéma national des véloroutes et voies vertes. Associée par le Ministre des transports Frédéric Cuvillier au groupe de travail national sur les mobilités actives, l’AdCF aura l’occasion de plaider en ce sens. L’AdCF souhaite que ce schéma national soit décliné à l’échelle régionale dans le cadre des Schémas régionaux de l’intermodalité envisagés par le gouvernement dans le cadre des lois de décentralisation.

- Renforcer le soutien au développement des opérateurs ferroviaires de proximité (OFP) et au réseau capillaire fret va également dans le bon sens. Face au déclin structurel du fret ferroviaire français, les opérateurs ferroviaires de proximité (OFP) proposent des solutions logistiques de proximité dans des territoires de trafic peu dense et dans les ports. Cet enjeu concerne au premier chef les communautés, compétentes dans le domaine de l’aménagement des zones d’activités économiques. L’AdCF souhaite que les pouvoirs publics définissent une véritable stratégie de redressement du fret ferroviaire conciliant développement économique et aménagement du territoire et permettant de garantir la desserte ferroviaire terminale des zones d’activités. L’association avait fait valoir ce point de vue dans le cadre de la table ronde Fret Ferroviaire du 30 mai 20011 du CNDDGE.

Pour en savoir plus, voir les recommandations de la commission et accéder au rapport sur le site du Ministère de Transports. 
 

Contacts AdCF : o.crepin@adcf.asso.fr & n.portier@adcf.asso.fr 

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