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Tour de France AdCF du printemps 2012 : Bilan des 12 premières rencontres

Après Paris, Tulle et Manosque (cf. AdCF direct 628), neuf nouvelles rencontres régionales de l’AdCF se sont tenues entre le 19 mars et le 13 avril à Nancy (Meurthe-Moselle, Lorraine), Naucelle (Aveyron, Midi-Pyrénées), Capendu (Aude, Languedoc-Roussillon), Bourgoin-Jallieu (Communauté d’agglomération des Portes de l’Isère, Rhône-Alpes), Bourges (Cher, Centre), Ancenis (Loire-Atlantique, Pays-de-la-Loire), Amiens (Somme, Picardie), Ruffec (Vienne, Poitou-Charentes) et Seignosse (Landes, Aquitaine). Réunissant au total près d’un millier d’élus et cadres communautaires (avant les deux dernières étapes de Mortagne-au-Perche et de Dijon), cette nouvelle série de rencontres régionales a permis de retirer de très nombreux enseignements remontés du terrain.

Introduits par les exposés de l’équipe technique de l’AdCF consacrés au bilan et à l’analyse des SDCI mais aussi à leurs conditions de mise en œuvre après la révision de la réforme des collectivités par la loi du 29 février, les débats des rencontres ont confirmé l’extrême disparité des situations dans les départements français qui s’explique par de nombreux facteurs. En premier lieu, la situation initiale de la carte intercommunale était comme on le sait très variable d’un département à l’autre, d’où la disparité des enjeux. Là où la priorité a été accordée à l’achèvement de la carte (en général sans difficulté majeure), d’autres départements ont programmé d’importantes recompositions de l’existant, non seulement via des fusions mais parfois (cas rares) via des démembrements de communautés. Les retards dans l’adoption du SDCI ne sont pas en soi révélateurs de blocages. Certains SDCI ont pu être adoptés dans les délais pour préserver les prérogatives de la CDCI (avant que la loi du 29 février 2012 n’offre des assurances sur ce point) sans pour autant donner satisfaction aux élus. A l’inverse, c’est délibérément que les CDCI ont souvent préféré se donner davantage de temps, en accord fréquent avec le préfet.
Souvent résumés à un conflit entre vision de l’Etat et vision de la CDCI, les facteurs de blocage s’avèrent en réalité plus complexes. Dans certains cas, plutôt minoritaires, les CDCI ont vu leurs membres se diviser, parfois en raison de clivages politiques mais le plus souvent de clivages « territoriaux ». Quelques cas d’alliances paradoxales ont été évoqués, les accords sur des fusions dans certains secteurs étant accompagnés d’une garantie de statu quo ailleurs. Dans plusieurs départements, les CDCI n’ont pu trouver la majorité des deux tiers en leur sein pour amender le projet préfectoral, ou n’ont pu l’amender que sur les dispositions les plus consensuelles. Dès lors, soit la CDCI s’est quand même résolue a adopter un schéma provisoire, considéré comme non satisfaisant, soit elle a choisi de se donner davantage de temps (ex. Corrèze). Dans de nombreux cas de blocages, ceux-ci ne résultent que de désaccords persistants sur une seule partie du territoire.

Composition des CDCI

En cas de conflits circonscrits à une seule partie du territoire départemental, certains participants des rencontres de l’AdCF ont exprimé avoir eu des difficultés à prendre partie lorsqu’ils n’étaient pas concernés. En tout état de cause, la majorité des deux tiers des membres s’est avérée souvent très difficile à réunir, de nombreux élus exprimant leur volonté de voir ce seuil abaissé ou comptabilisé en fonction des suffrages exprimés (afin de donner une prime à la présence). Revenant sur la composition des CDCI, plusieurs rencontres régionales ont permis de traiter du sujet avec un ressenti variable. Si chacun s’est félicité des conditions plutôt consensuelles dans lesquelles s’est opérée la recomposition l’an passé, certains intervenants expriment avec le recul quelques regrets. En Rhône-Alpes notamment, certains participants ont déploré les quotas de sièges jugés exorbitants réservés aux élus issus des territoires de montagne et qui ont empêché d’assurer une composition équilibrée. Certaines communautés d’agglomération ne sont pas représentées au sein de la CDCI. Tout en garantissant la représentation des secteurs de montagne, certains élus souhaitent néanmoins que soit revu le mode de calcul. Le rôle confié à l’association départementale des maires (ADM) est également jugé de manière très différente d’un département à l’autre, selon son degré de dynamisme, et d'engagement en faveur l’intercommunalité. A cet égard, la poursuite du dialogue entre l’AdCF et l’AMF a été à plusieurs reprises jugé comme nécessaire.
Plusieurs intervenants des différentes rencontres se sont également interrogés sur le rôle attendu des représentants des autres niveaux de collectivités (conseil général, conseil régional). Viennent-ils exprimer le point de vue de l’institution qui les désigne ? Ou sont-ils les représentants d’une circonscription élective ? Les défenseurs d’une limite administrative ? Sans que cela soit généralisable, plusieurs participants ont fait état d'un certain absentéisme des représentants des autres échelons de collectivités, ce qui pose la question de savoir si ils doivent être des membres associés ou de plein droit des commissions départementales compte tenu de la valeur prescriptive des SDCI.
Comme l’a montré l’AdCF dans ses analyses comparées, très peu de SDCI osent transgresser les limites administratives départementales. Moins d’une vingtaine de communautés inter-départementales nouvelles sont ainsi programmées par les 68 documents. Outre les considérations pragmatiques qui ont souvent conduit les élus à écarter d’eux-mêmes des options jugées complexes (cf. l’expérience douloureuse des réajustements d’abattements sur la part départementale de la taxe d’habitation), il s’avère que dans de nombreux cas, c’est le préfet qui a fortement milité pour que ne soit pas porté atteinte à l’intégrité du département. Lors de la rencontre de Bourges, le président de la communauté Vichy Val d’Allier, également vice-président de la région Auvergne, a souligné à cet égard l’absence de coordination inter-départementale de l’exercice et de vision régionale. Un état de fait illustré, comme l’AdCF l’avait déjà pointé, par des contradictions entre SDCI sur certains projets inter-départementaux.

Insuffisantes simulations

Evoquée de manière systématique lors des rencontres régionales, l'inégale capacité des services de la DGFIP ou des préfectures à simuler les incidences des recompositions de périmètres (DGF, fiscalité, compétences…) a contribué bien souvent à reporter les décisions. L’AdCF a souligné à plusieurs reprises la nécessaire prudence avec laquelle il faut prendre en compte les simulations proposées en matière de DGF ; une forte instabilité de la dotation d’intercommunalité étant à prévoir compte tenu des très nombreuses modifications simultanées de la carte intercommunale, des potentiels fiscaux (pris en compte à hauteur de 70% dans la dotation), des coefficients d’intégration fiscale. La très récente notification de la CVAE aux collectivités, la mise en place du FPIC, les incidences encore mal maîtrisées du transfert de la part départementale de taxe d’habitation… contribuent à complexifier les exercices de simulation ; de même que les effets éventuels de reprises de compétences et d’actifs en cas de modification de périmètres. Il est parfaitement logique dans ces circonstances que les élus disposent du temps nécessaire à une analyse éclairée des données sur le second semestre ; beaucoup d’entre eux se félicitant que les préfets n’aient pas pris leurs arrêtés sur les périmètres immédiatement après l’adoption du SDCI.
De manière générale, même si des améliorations peuvent encore être apportées à la composition et au fonctionnement de la CDCI, une majorité d’élus se félicite des travaux conduits et de la nouvelle maturité de la décentralisation qu’atteste la co-production d’un document prescriptif entre Etat et élus ; ceux-ci ayant même le dernier mot. Malgré des délais très contraints, de nombreuses réunions ont pu se tenir dans la plupart des départements et se traduire par plusieurs centaines d’amendements adoptés (sachant que certaines CDCI ont procédé à de nombreuses modifications par adoption d’un amendement unique). Dans quelques régions, des avis plus négatifs se sont exprimés au sujet des CDCI, certains élus les considérant même sans réel avenir une fois le SDCI adopté et les arrêtés des préfets publiés. Beaucoup d’autres témoignages vont dans un sens contraire et considèrent que les travaux ne font que commencer, que les schémas seront révisés (avec la revoyure prévue désormais en 2015) et approfondis sur de nombreux points, notamment les syndicats techniques. La CDCI pourrait même devenir la « conférence départementale des territoires » chargée de piloter de nombreux autres exercices de caractère prospectif.

Quelle mise en œuvre ?

La question de la mise en œuvre des SDCI d’ici l’été 2013 et de la capacité à donner suite à leurs orientations prescriptives est naturellement au cœur des rencontres régionales. Certains SDCI apparemment consensuels dans leurs orientations « géographiques » (repérage des cohérences de bassins de vie) peuvent s’avérer exposés à des problèmes de faisabilité. Des divergences de vues s’expriment dans les territoires entre les pressés et les prudents. Beaucoup souhaitent bien mesurer toutes les incidences des recompositions sur les compétences, les finances mais aussi les agents. Surtout, les débats régionaux se portent longuement sur les nouvelles règles de répartition des sièges entre communes et les révisions statutaires qui devront être opérées avant juin 2013, soit pour confirmer les répartitions actuelles (si elles remplissent les critères de la loi) soit pour les mettre en conformité. Cette séquence des débats concerne naturellement toutes les communautés – y compris celles dont les périmètres n’évoluent pas dans les SDCI. Elle permet de les élargir à l’une des réponses qui devra être apportée dès l’automne 2012 par le législateur sur les modalités de mise en œuvre du scrutin dit « fléché » et la fixation du seuil démographique des communes qui seront régies par le scrutin de liste. Dans la plupart des régions, les rencontres sont à nouveau l’occasion d’exprimer l’obsolescence du système du panachage et souhaiter un abaissement sensible du seuil voire la systématisation du scrutin de liste (accompagnée si besoin de listes plus compactes dans les plus petites communes). Nombre de témoignages ont ainsi porté sur les différences de traitement entre les communes d’une même communauté ; celles qui verront leur opposition municipale représentée de plein droit et celles qui en seront exonérées.
Lors de plusieurs rencontres, des participants ont manifesté leur intérêt pour la notion de « commune nouvelle » soit pour faire état de projets de regroupement de communes à l’intérieur du périmètre de la communauté soit la transformation de la communauté tout entière en commune nouvelle avant de rejoindre d’autres communautés. Tout en rappelant les obstacles juridiques et techniques auxquels se heurte la notion de commune nouvelle (obstacles supérieurs à l’ancienne procédure de fusion), ces témoignages ont montré que le débat avait lieu dans certains territoires et qu’il ne fallait pas enterrer trop vite cette nouvelle catégorie institutionnelle. Pour de nombreux élus, les extensions de périmètres, (même si certaines pourraient être théoriquement souhaitables), se heurtent à une très forte fragmentation du tissu communal de leur territoire. Une fusion des communautés à ce qui semble à leurs yeux « la bonne échelle », se traduirait par le regroupement d’un trop grand nombre de communes et au problème de leur dilution au sein du nouvel ensemble. Un premier niveau de regroupement des communes à travers des communes nouvelles pourrait être une option à long terme. D’autres considèrent que les intercommunalités doivent demeurer « gouvernables » et resserrées pour privilégier l’intégration, l’échelle « pertinente » pour porter des stratégies d’aménagement du territoire ou de développement économique relevant davantage de la coopération inter-communautaire. Des débats portent à ce sujet sur la pérennisation des pays, l’adossement possible au périmètre de SCOT, le bon usage à faire de la notion de « pôle métropolitain », le recours à des outils souples comme les ententes.
D’importants débats ont également lieu sur la mutualisation entre territoires de l’ingénierie publique et des qualifications, chacun ressentant le progressif retrait des services de l’Etat mais aussi des appuis provenant des autres collectivités.De manière générale, comme l’indiquent les analyses de l’AdCF à partir des 68 schémas adoptés, les rapprochements entre communautés restent très étroitement liés à l’historique des institutions et aux orientations dominantes des projets de territoires. Certains projets de fusion qui pouvaient prendre sens au regard des bassins de vie ont été reportés et extraits des SDCI en raison de la trop forte asymétrie des communautés concernées en matière de compétences et de niveau d’intégration. Certaines communautés très intégrées souhaitent que leurs voisines les rattrapent avant d’envisager une quelconque fusion. D’autres font état de divergences insurmontables entre des intercommunalités très tournées vers les services à la personne (ex. petite enfance, culture) et leurs voisines recentrées sur des compétences plus économiques ou techniques. Ce phénomène est particulièrement marqué entre les espaces urbains et les tissus périurbains au sein desquels l’intercommunalité s’est souvent constituée pour apporter les services que les communes urbaines assurent elles-mêmes, sans aucune volonté de les transférer à l’intercommunalité. De nombreuses questions portent lors des rencontres régionales sur les nouvelles possibilités juridiques d’exercer des compétences à « géométrie variable » soit à travers l’intérêt communautaire soit dans le cade du dispositif transitoire prévu par la loi du 29 février. Ententes, délégations de compétences, création de nouveaux syndicats… sont également évoquées même si les rencontres régionales permettent de vérifier la quasi-impossibilité de restituer des compétences aux communes.

Retrouver les supports visuels de présentation des rencontres à télécharger



Dans son numéro d’avril le mensuel de l’AdCF, Intercommunalités,
revient sur les SDCI et leurs conditions d’élaboration.


Sous le titre « la co-construction est-elle au rendez-vous ? », Intercommunalités consacre, dans son édition d’avril 2012, 10 pages à l’analyse des schémas et aux témoignages des élus. Ce nouveau dossier s’inspire des analyses conduites par l’AdCF au premier trimestre 2012 mais également des remontées de terrain issues des rencontres régionales du tour de France.
On retrouvera également dans la nouvelle édition :

- un point financier sur le travail entrepris par la DGFiP, en concertation avec les collectivités, sur la qualité des comptes publics locaux ;

- une interview de Pascal Allizard, président du Cner sur les évolutions des agences de développement ;

- un dossier de trois pages mettant en regard les dynamiques socio-économiques de plusieurs types d’agglomérations françaises (Cergy-Pontoise et Reims) ;

- un article juridique sur les conséquences du retrait d’une commune membre d’une communauté


Contacts AdCF : n.portier@adcf.asso.fr & p.schmit@adcf.asso.fr & e.duru@adcf.asso.fr

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