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ZAN et économie : renouveler les méthodes d’inventaires et de gestion des ZAE

La deuxième session du groupe de travail « Sobriété foncière et développement économique » a rassemblé près de 300 intercommunalités et leurs partenaires (aménageurs, et opérateurs fonciers notamment), en visioconférence. Les différents intervenants ont mis en exergue l’importance de l’observation foncière et les différentes possibilités, en termes d’outils et d’intervention, qu’ouvre une connaissance plus fine du foncier économique existant et des potentiels à libérer. Synthèse des cinq interventions.

Fixer une méthode d’inventaire du foncier économique (Nicolas Gillio, Cerema)

Ces dix dernières années, les activités économiques ont représenté un quart de la consommation d’espace, et la consommation dédiée à ces activités est passée de près de 7 800 ha à 5 500 ha. Cette trajectoire nationale à la baisse, malgré des différences locales, incite à l’optimisme quant aux possibilités d’atteindre l’objectif de zéro artificialisation nette (ZAN) d’ici 2050. Face à la raréfaction croissante du foncier économique qu’implique la sobriété foncière, les intercommunalités sont amenées à renforcer la connaissance de leur foncier économique.

Pour le Cerema, un premier élément est l’inventaire des zones d’activités économiques (ZAE). Cet inventaire est une obligation légale (article 220 et 318-8-2 du code de l’urbanisme) à mener avant le 25 août 2023 et à actualiser tous les six ans. En termes de méthode, la loi impose un état parcellaire des unités foncières, l’identification des occupants et le calcul du taux de vacance des zones d’activités, puis une consultation des propriétaires et occupants des ZAE d’au moins 30 jours (voir notre article juridique dédié).

Pour constituer cet inventaire, les intercommunalités ont à leur disposition différents types de bases (Corine Land Cover, Teruti-Lucas, Fichiers LocomVac, fichiers fonciers de la DGFip…), qui méritent d’être croisés (usages des sols, du bâti, synergies interentreprises, mutualisations de services, d’espaces) et actualisés avec une enquête de terrain. Les modalités d’optimisation foncière peuvent par conséquent être appréhendées de différentes manières, selon les objectifs et contextes de chaque territoire : assurer la disponibilité du foncier économique, segmenter l’offre immobilière (parcs d’activités mixtes, sites clés en main, tiers lieux, sites modulables ou temporaires), renouveler l’offre de services dans les ZAE (mutualisation de stationnements, showrooms, fonctions supports…).

Ces évolutions questionnent de façon plus large les modes de gestion et de commercialisation du foncier (autorisations d’occupation temporaire, baux à construction, baux emphytéotiques). Elles requièrent une coordination avec le bloc local, voire une intervention des intercommunalités plus importante, notamment pour sécuriser les destinations économiques et les prix de sortie, et répondre dans la durée aux besoins fonciers des industriels.

In fine, si ces inventaires peuvent au départ poser des difficultés en matière d’ingénierie, ils peuvent aussi constituer une opportunité afin de mieux connaitre les marges de manœuvre du territoire en matière de disponibilités foncières, de formaliser une trajectoire de sobriété, et de mettre en place des outils de gestion du foncier (documents d’urbanisme qui permettent une plus forte densification par exemple, intervention foncière).

Retrouvez la présentation de Nicolas Gillio

 

Associer observation foncière, fixation d’une trajectoire et mobilisation des documents d’urbanisme : l’exemple de l’Audélor (Gilles Poupard)

L’Agence d’urbanisme de Lorient (Audélor) observe depuis plusieurs années une raréfaction du foncier économique, avec moins de 20 ha immédiatement disponibles (soit 1,5% du total des terrains, avec souvent des terrains petits). Les nouveaux projets sont d’autant plus complexes à mener que l’intercommunalité a une faible maitrise foncière (devant passer par des déclarations d’utilité publique) et fait face à de nombreux recours.

En réponse, l’Audélor a dans un premier temps mené un recensement de 2 300 terrains (représentant 1 400 ha), classés dans un SIG selon leur disponibilité et le type d’activité en leur sein, puis croisés avec une enquête de terrain. Pour piloter une planification à terme, une typologie de la demande a également été réalisée afin de comprendre les besoins des entreprises localisées dans les ZAE (segmentation de la demande selon les besoins en taille, en infrastructures, en connexion aux centre-ville…).

Cette première phase d’observation débouche sur des objectifs, une trajectoire, et des actions concrètes afin de limiter les besoins en foncier à 200 ha cessibles à 20 ans (contre 333 ha sans intervention de l’Audélor). Pour ce faire, l’Audélor chiffre les disponibilités à venir (gain en intensité sur les ZAE existantes et futures, recyclage), et propose de nouvelles obligations au sein du document d’aménagement artisanal et commercial (DAAC) : afin de préserver la base industrielle du territoire, le commerce ne peut s’implanter que dans les centralités et les zones d’aménagement commercial (ZACOM) et aucune nouvelle ZACOM ne peut être construite. À l’inverse, les ZAE sont réservées aux activités ne pouvant être introduites dans le tissu urbain.

Enfin, l’agence et l’agglomération ont mis en place une cellule de revitalisation du foncier visant à intensifier le foncier existant et à venir. Toutes les ZAE faisant l’objet d’extension dans le SCOT sont ciblées par un travail sur les dents creuses et les friches. Communes et président d’agglomération prennent contact avec les propriétaires de terrains en friches ou en dents creuses pour leur proposer un accompagnement (70 terrains soit 42 ha dont 4 ha disponibles) qui consiste en :

  • L’incitation forte auprès des propriétaires sans projets à « délivrer » leur foncier  ;
  • L’aide au montage des projets notamment par la mise en relation entre les propriétaires et les porteurs de projets.

Ces différentes « pressions amicales » connaissent toutefois des limites, et posent la question du besoin à l’avenir d’outils plus contraignants.

Retrouvez la présentation de Gilles Poupard

 

Structurer un outil d’identification et d’optimisation du foncier économique dans les ZAE : le schéma d’accueil des entreprises de la métropole de Rennes, agence Audiar (Jérome Malle)

Via son agence d’urbanisme l’AUDIAR, la métropole de Rennes conduit son troisième schéma d’accueil des entreprises, dans un contexte de forte demande de nouveaux sites, mais aussi de contestation par les riverains des projets qui s’y implantent. Cela pose des questions de répartition de l’activité économique à l’échelle de l’ère urbaine, notamment face à de nouveaux enjeux (industrie 4.0, écologie industrielle territoriale, équipements communs) appelant à une maturation des sites d’activités. L’optimisation foncière est dès lors un enjeu structurant, qui nécessite un outillage et une méthode pérennes, décrite ci-après.

L’AUDIAR a ainsi analysé vingt grandes ZAE (1 000 ha). Le repérage est géomatique et de terrain, mais ne fait pas l’objet d’un contact avec les entreprises. La méthode se base sur les potentiels théoriques d’optimisation à l’échelle de chaque unité foncière (bâtie, non bâtie, avec un bâti vacant, occupée mais sous optimisée). La méthode privilégie la notion de densification à celle d’optimisation afin de cerner les usages plutôt que la simple occupation des sols. La méthode se base sur une pondération multiple, selon la vocation économique des unités foncières (bureaux ou autres activités), l’occupation des surfaces sur l’unité foncière, l’emploi salarié et la vacance. Cette première pondération est multipliée par la taille des surfaces. Ces deux pondérations permettent d’identifier des potentiels faibles, moyens ou forts d’optimisation, ainsi que différents types de ZAE appelant à des interventions différenciées :

  • Celles avec de grandes enveloppes théoriques de réserves foncières en réserves ou en rétention ;
  • Celles avec un projet économique d’ensemble avec des possibilités d’extension permettant d’engager des opérations tiroir ;
  • Celles enserrées par l’habitat ;
  • Celles dont les ensembles sont cohérents, au travers de petites et moyennes unités foncières.

Ces différentes typologies posent la question des équilibres au sein même des sites d’activités, entre la renaturation et les espaces imperméabilisés, du potentiel d’action de la collectivité, et du mitage des espaces productifs par l’habitat.

Retrouvez la présentation de Jérome Malle

 

Sécuriser les destinations du foncier via de nouveaux modes de commercialisation plus qualifiés : l’exemple de l’agglomération Rochefort Océan (Olivier Trégret)

La communauté d’agglomération Rochefort Océan est située au cœur de l’Estuaire de la Charente, et se caractérise par de nombreuses protections environnementales et réglementaires contribuant à limiter les projets fortement consommateurs de foncier (pourtant nombreux en raison de la dynamique économique locale). Au fil des années, l’intercommunalité a structuré une méthode de gestion du foncier économique centrée d’une part sur le recyclage et l’optimisation du foncier, d’autre part et sur le contrôle de la commercialisation des parcelles et des implantations.

Une procédure objectivée de cession des espaces fonciers a été établie, avec 4 critères d’appréciation des projets :

  • Le lien avec les filières économiques, les dynamiques locales ou l’activité présentielle ;
  • La création d’emploi ;
  • L’occupation du foncier et la densification envisagée ;
  • L’intégration paysagère et urbaine du projet.

Après validation par la commission économie de l’intercommunalité, les projets sont accompagnés par un architecte paysagiste interne à l’intercommunalité afin d’optimiser l’implantation foncière. En cas de refus du projet par la commission, de refus de l’accompagnement par l’entreprise, ou encore d’abandon du projet, l’intercommunalité conserve/récupère le foncier économique demandé/accordé.

Retrouvez la présentation de Olivier Trégret

 

Rationaliser, densifier et sécuriser le foncier économique : l’exemple de la communauté Porte de DrômArdèche (Sophie Pasquet)

La communauté de communes Porte de DrômArdèche possède une histoire industrielle forte : les activités manufacturières représentent le premier employeur (32 % des effectifs). Bénéficiant de l’attractivité de la métropole lyonnaise, le territoire connait une forte demande de foncier économique, auquel il est difficile de répondre sans entamer le potentiel agricole du territoire (+50 % de surfaces agricoles) ou réduire trop rapidement ses réserves foncières. La collectivité combine ainsi plusieurs outils pour planifier l’offre à moyen et long terme, à la fois dans un objectif de parcours résidentiel des entreprises, de ZAN, et de réservation des terres agricoles.

Le renforcement de l’observation foncière et les documents d’urbanisme sont mobilisés pour rationaliser la gestion et l’extension des ZAE. Un Schéma des Zones d’Activités Economique a été élaboré en 2017 à partir des critères du SCOT et du PLU de chaque commune. Le schéma des ZAE acte une réduction du nombre de zones de 40 à 24, et définit une typologie/segmentation des zones existantes. Simultanément, 77 ha zones U/AU à vocation économique ont été déclassés en faveur de terrains à vocations agro naturelles, pour concentrer les efforts de requalification de l’intercommunalité sur les ZAE les plus stratégiques (en lien avec l’établissement public foncier EPORA). Dans ce cadre, l’intercommunalité réaménage un parc d’activités de 120 ha en bordure de l’autoroute A7, au travers d’une extension de 115 hectares supplémentaires (78 ha cessibles). Ce type d’opération est réalisé en régie, en lien avec l’EPFR EPORA.

Par ailleurs, l’intercommunalité agit afin de renforcer son contrôle sur la mutabilité et améliorer qualitativement les ZAE. Plusieurs outils sont mis en place : les communes lui ont délégué leur droit de préemption sur les ZAE afin de contrôler les destinations et font remonter les cas possibles de changement de destination, les actes de cession de terrains disposent de clauses : droit de revente au profit de la collectivité, Pacte de préférence, Clause propter rem (permet de grever le terrain comme une servitude perpétuelle qui se transmet aux propriétaires successifs).

Enfin, la collectivité mène une réflexion sur de nouvelles modalités de cession, afin de limiter la spéculation et contrôler les prix de cessions, qui restent une question complexe.

Chaque nouvelle entreprise qui veut s’implanter est accompagnée pour calculer au plus juste la consommation foncière de son projet et la qualité de son bâti. Elle est également conseillée en termes de consommation énergétique, utilisation d’énergies alternatives et gestion des déchets ou encore gestion optimisée des stationnements.

Retrouvez la présentation de Sophie Pasquet

 

Contacts : Lucas Chevrier, l.chevrier@adcf.asso.fr ; Nicolas Gillio, Nicolas.Gillio@cerema.fr ; Jamila Jaidane, Jamila.JAAIDANE@anct.gouv.fr

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