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PLUi : regard sur les débats en cours dans les intercommunalités

Dans moins de trois mois, les communautés de communes et d’agglomération se verront automatiquement attribuer la compétence PLUi si leurs communes n’activent pas la « minorité de blocage ». A l’approche de cette échéance du 30 juin 2021, se tiennent chez de nombreux adhérents, des temps d’échanges entre élus du territoire sur ce transfert politiquement stratégique. L’AdCF y apporte volontiers son concours et livre ici quelques observations tirées de ces riches débats.

Organisés dans le cadre d’une conférence des maires, d’un conseil communautaire ou encore d’une réunion de l’ensemble des conseillers municipaux du territoire, les échanges entre élus sur le transfert du PLU à l’échelle intercommunale s’illustrent en 2021 par des participations encourageantes, des points de vue et positions clairement exprimés et plus aisément assumés, une connaissance croissante du sujet et une sérénité dans les échanges. Les salles sont souvent partagées entre les élus favorables et ceux opposés au transfert, le sujet étant moins vif qu’il ne le fut dans la période post loi ALUR et les rejets de principe beaucoup moins massifs. Tour d’horizon des sujets évoqués ou débattus dans le cadre de ces débats locaux sur le transfert du PLU.

 

Un enjeu territorial reconnu par tous

En ce qui concerne son intérêt pour l’efficience des politiques publiques d’un point de vue territorial, le PLUi n’a pas vraiment de détracteur. Il est admis de tous que les limites de la commune sont transgressées par la quasi-totalité des enjeux de l’aménagement et de l’urbanisme et qu’il est nécessaire d’adapter l’échelle de la planification à l’échelle du fonctionnement du territoire. Aucun maire ne défend la commune comme échelle pertinente en ce qu’elle permettrait d’aborder plus efficacement les enjeux de foncier, d’énergie, de biodiversité, de mobilité, de paysage... La pertinence des échelles n’est pas sous cet angle un sujet de discussion.

 

Un enjeu pour la mise en œuvre et la cohérence des politiques communautaires

Il est également largement reconnu que le PLUi est un outil de mise en cohérence des politiques publiques portées par les intercommunalités, devenues au cours de la dernière décennie compétentes dans les grands domaines de l’aménagement et du développement des territoires. Placé à la base de la « hiérarchie des normes », le PLU est le réceptacle de toutes les orientations thématiques (mobilités avec le plan de déplacement ; habitat avec le PLH ; les grandes orientations stratégiques avec le SCoT…) et est le seul document opposable aux tiers. Son partage au sein de l’intercommunalité solidifie la construction de l’institution dans l’exercice de l’ensemble de ses compétences. Nombre de présidents de communautés et métropoles compétentes témoignent d’un esprit communautaire largement renforcé, voire d’un nouveau visage de l’intercommunalité après l’élaboration d’un PLUi. Il est observé que l’implication des maires au projet de PLUi va croissant au fur et à mesure du déroulement de la procédure.

 

Un enjeu pour la gouvernance de l’urbanisme

Troisième famille de sujets : le pilotage politique de l’urbanisme. Le transfert de la compétence est-il « un dessaisissement, une perte de compétence » ou au contraire, comme le soulignent des présidents d’intercommunalités compétentes, « un gain de compétences pour tous » au regard de la complexité croissante des sujets actuels (risques, adaptation aux changements climatiques, sobriété foncière…) ? Est débattue, et souvent entendue, la nécessité d’affirmer une force politique intercommunale sur l’urbanisme qui puisse dessiner et assumer le projet de territoire à la fois dans la relation au cabinet maître d’œuvre du PLU et dans les relations avec les services de l’Etat et l’ensemble des partenaires du territoire.

A défaut de décider aujourd’hui d’un transfert de la compétence, des communautés actent à l’issue de ces débats la mise en place d’une organisation (évolution des missions de la commission urbanisme) encourageant les maires à partager davantage avec leurs pairs les travaux en cours sur leurs PLU municipaux. La pertinence d’une « charte de gouvernance » de l’urbanisme intercommunal est fréquemment soulignée (pratique qui n’a aucun fondement juridique mais d’usage très répandu) comme permettant aux maires de clarifier leur engagement commun autour des questions telles que : la délivrance des autorisations d’urbanisme (qui reste du ressort des maires), le règlement de publicité, l’exercice du droit de préemption et les jeux de délégations, la fiscalité de l’urbanisme, la reprise des procédures municipales en cours… Les dispositions légales rappelant la logique d’élaboration du PLUi « en collaboration avec les communes membres » sont naturellement soulignées dans les débats et permettent de faire primer une notion d’urbanisme partagé entre les maires sur celle d’un dessaisissement.

 

Un enjeu juridique

En réponse à des inquiétudes souvent exprimées, ces débats sont l’occasion de rappeler que diverses dispositions légales sécurisent le PLUi en cas de contentieux (possibilité d’annulation partielle…). On ne recense pas proportionnellement plus de recours sur les PLUi que sur les PLU municipaux. Il n’existe à ce jour aucun contentieux ou recours fondé sur une relation communes - communauté insuffisante ou irrespectueuse. Au cours des échanges revient souvent également la notion « d’homogénéisation » des règles d’urbanisme ; une expression maladroite qui laisserait à penser que le règlement uniformise le droit applicable aux autorisations d’urbanisme et ne permettrait pas dans sa finesse de rentrer dans les spécificités de chacune des communes et des secteurs. Si le règlement du PLUi vise une cohérence et, de fait, harmonise le mode d’expression sur tout le territoire, il offre toute latitude réglementaire pour considérer l’ensemble des spécificités du territoire.

 

Un enjeu d’une technicité croissante

Qu’il soit municipal ou intercommunal, le PLU n’échappe pas à une complexification et une technicité croissantes. Du fait des exigences nouvelles et régulières de la loi mais également des enjeux de plus en plus complexes à appréhender des territoires. Les objectifs de sobriété foncière (dans la logique du « zéro artificialisation nette » contenu dans le projet de loi Climat et résilience actuellement en cours d’examen au Parlement) vont contribuer à renforcer la mobilisation des collectivités dans le recyclage foncier, la connaissance fine des potentiels de densification… L’ingénierie de l’urbanisme gagne à se structurer et le transfert de la compétence à l’intercommunalité s’accompagne dans la quasi-totalité des cas de recrutement d’urbanistes pilotes de la procédure PLUi. Les nouveaux maires apparaissent sensibilisés par leurs collègues à cette technicité croissante et davantage ouverts au transfert que leurs aînés.

 

Zoom sur le déploiement actuel des PLUi

On compte au 1er janvier 2021 :

  • 627 communautés et métropoles compétentes (soit 51 % d’entre elles)
  • 18 269 communes qui vivent à l’heure de l’urbanisme intercommunal (soit 60,1 % des communes compétentes en matière d’urbanisme)
  • 40 millions d’habitants sous PLUi (soit 58 % de la population française)

 

L’AdCF accompagne ses adhérents

L’AdCF rappelle à ses adhérents sa disponibilité pour intervenir ou accompagner l’organisation des débats locaux sur le transfert de la compétence PLU. (contact : p.schmit@adcf.asso.fr).

Elle rappelle également que diverses ressources sont disponibles sur le site de l’AdCF en cliquant sur ce lien et notamment la possibilité de visionner un récent webinaire organisé sur les enjeux de ce transfert de compétence.

 

Contact AdCF : Philippe Schmit, p.schmit@adcf.asso.fr

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