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Logement social : le dispositif SRU et les politiques locales d’habitat

Votée en décembre 2000, la loi SRU et son emblématique article 55 concernant la mixité sociale en matière de logement célèbre ses 20 années d’existence. Entre son succès quantitatif au regard de son effet stimulant sur la production de logements sociaux et la persistance de difficultés d’accès au logement social pour un grand nombre de ménages, le dispositif SRU fait débat. Quel rôle joue-t-il réellement dans les politiques locales de l’habitat conduites par les intercommunalités en charge de nombreuses compétences dans ce domaine ? Quelles évolutions préconiser pour mieux répondre aux attentes des ménages et aux besoins des territoires ?

Pour ce second volet sur le dispositif SRU, l’AdCF propose quelques pistes de réflexion concernant l’évolution de ce dispositif pour une meilleure intégration dans les politiques locales de l’habitat.

 

Un effet stimulant reconnu du dispositif SRU pour la production de logements sociaux

A l’occasion des 20 ans de la loi SRU, de nombreux observateurs se sont interrogés sur son bilan qu’il s’agisse de rapports officiels (Cour des comptes notamment) ou de colloques (« L’article 55 de la loi SRU, 20 ans après » DHUP-CGEDD fin janvier, journée annuelle de la Fondation Abbé Pierre début février).

L’effet stimulant du dispositif SRU sur la production de logements sociaux est salué de tous. De fait, l’obligation de produire 20 % (puis 25 %) de logement social au sein des parcs résidentiels a conduit à la construction de près de 900 000 logements sociaux dans les communes dites déficitaires, soit la moitié de l’ensemble de production de logements sociaux depuis 20 ans.

Pour autant, des difficultés demeurent : accès limité au logement pour les ménages à faibles ressources, parcours résidentiels bloqués en particulier en secteurs tendus, inflation continue des marchés immobiliers, persistance du mal logement… Tout en saluant les effets positifs de la loi SRU notamment en matière d’offre nouvelle, l’AdCF propose ci-après quelques pistes de réflexion visant à améliorer son action dans les territoires et à lui redonner ses ambitions d’origine autour de la mixité sociale.

Simplifier un dispositif devenu très complexe

Simple dans sa conception initiale, à savoir maintenir un pourcentage donné de logements sociaux au regard du parc existant de résidences principales d’une commune, le dispositif SRU a progressivement gagné en complexité. En cause, la volonté de mieux « coller » aux réalités territoriales tout en voulant conserver une gestion très centralisée des obligations de production dans les territoires. L’exercice devient de plus en plus difficile et tourne à la contradiction.

Ont ainsi été introduits de multiples critères venant compliquer à l’excès les obligations SRU : évolution du périmètre des catégories de logement prises en compte, communes concernées et intégration des effets de seuil pour les nouveaux entrants, gestion des reports au sein des bilans triennaux, clause d’exemption difficilement objectivable (desserte en transports collectifs… par exemple)…

Cette complexité ne va pas dans le sens d’une bonne prise en main du dispositif par les acteurs concernés. Du côté des collectivités, la technicité croissante du dispositif ne facilite ni sa mise en place, ni son appropriation. Du côté des services de l’Etat, la réduction des effectifs des directions départementales (DDTM), parfois leur important « turn over », ne permet pas toujours de répondre aux questions posées par les collectivités et d’installer le dialogue pour convaincre en faveur du logement social.

Si le respect d’une offre résidentielle bien équilibrée socialement et spécialement s’impose, elle doit pouvoir intégrer les réalités locales en terme de tension sur les marchés du logement, d’organisation du tissu, de bonne articulation avec les politiques locales...  Il s’agit finalement de faire confiance aux territoire en fixant des objectifs ambitieux tout en apportant de la souplesse dans leurs modalités de mise en œuvre.

 

Dépasser 2025

En 2025, les objectifs fixés aux communes (20 ou 25 % de logement social sur la totalité de leur parc de logements) devront être atteints. Comme cela a déjà été évoqué par l’AdCF, certaines collectivités restent aujourd’hui très éloignées de cet objectif. En outre, les obligations de rattrapage des logements manquants fonctionnent de façon cumulative : plus l’échéance approche, plus l’obstacle devient difficile à franchir. Pour les communes les plus en retard (et à la tête de laquelle se retrouvent parfois de nouveaux exécutifs) cela produit un effet de découragement contreproductif.

Au-delà de la réalité des communes carencées qui font preuve de stratégies assumées de refus ou d’évitement, et qui s’exposent à des prélèvements (que certaines assument clairement), d’autres rencontrent des difficultés bien réelles : cherté du foncier en secteur tendu, absence d’opérateurs susceptibles de porter un projet de construction de logement social en secteur détendu, difficulté à produire un logement social en rapport avec les ressources des ménages pour des organismes HLM dont les finances ont été très perturbées par la RLS... La Commission nationale SRU qui vient de rendre son rapport (encore non publié) à la ministre du logement a d’ailleurs bien intégré cette dimension, et il faut s’en féliciter.

Parmi les options proposées par la commission (voir AdCF direct 5 février) une approche mixant stock et flux est à privilégier. Elle présente l’avantage pour les communes de ne pas consacrer la totalité de leur production nouvelle de logements au dispositif SRU et de diversifier la production entre parc public et parc privé.

 

Rendre l’objectif de mixité plus performant

Si tous les observateurs s’accordent à reconnaitre l’« effet stimulant » du dispositif SRU sur la production de logements sociaux, le bilan est plus souvent qualifié de « mitigé » en matière de mixité sociale. Force est constater que dans certains territoires, les objectifs en matière de « mixité urbaine et sociale » semblent moins aboutis et la question de la mixité à l’origine du dispositif SRU semble avoir été perdue de vue.

De fait, la répartition de la production de logements selon les niveaux de loyers plafonds (PLS, PLUS, PLAI) n’a pas évolué au cours des 10 dernières années, tandis que la situation financière des ménages s’est dégradée. Les logements à très bas niveau de quittance (PLAI) restent minoritaires.

Produire du PLAI coûte cher, et encore plus en secteur tendu. Seule une revalorisation de l’APL et surtout un renforcement des aides à la pierre permettrait de produire du logement avec des loyers accessibles, plus favorable aux objectifs de mixité. Pour mémoire, 75 % des ménages en attente d’un logement social ont des revenus inférieurs au plafond PLAI (11 000 euros/ an pour une personne seule). Si la vocation du parc social en France n’est pas de loger uniquement des ménages « pauvres », il conviendrait à minima qu’une solution de logement accessible eu égard à leur niveau de ressources leur soit proposée. Les aides à la solvabilisation des ménages devraient mieux prendre en compte les taux d’effort et les réalités de marché, évolutives dans le temps, ce que des zonages nationaux, très difficiles à modifier, sont incapables de faire.

De leur côté, les loyers des logements PLS se trouvent en concurrence sur certains territoires avec les loyers du parc privé. De fait, on pourrait s’interroger sur la pertinence de les maintenir dans le dispositif. Encore plus alors que se développe une offre en logement intermédiaire par des institutionnels (CDC habitat par exemple).

D’autres pistes pourraient être évoquées. Une meilleure mobilisation du parc privé pour loger les ménages à faibles ressources par exemple, ce que pratiquent déjà certaines intercommunalités au sein des dispositifs associatifs d’insertion (AIVS). N’oublions pas le rôle essentiel que joue ce parc dans la fluidité des parcours résidentiels. La faible rotation que l’on constate aujourd’hui dans le secteur HLM doit inciter à s’y intéresser de très près.

Il convient enfin de signaler que la question de l’évolution du dispositif SRU et de la mixité va de pair avec l’amélioration en cours des circuits relatifs aux attributions de logement sociaux. Le dispositif de cotation de la demande qui se met en place, associé à la gestion en flux, devrait œuvrer dans ce sens. De la même façon, le parc HLM existant doit interroger sa capacité à accueillir en plus grand nombre des ménages modestes y compris dans des quartiers attractifs, les expériences en cours sur le loyer unique incitent à réfléchir dans cette direction.

 

Favoriser la contractualisation avec les intercommunalités au travers des contrats de mixité sociale

La montée en puissance des intercommunalités dont les compétences en matière d’habitat se sont fortement accrues : délégation des aides à la pierre, responsabilité en matière de peuplement et d’attribution de logements sociaux, plan local d’urbanisme intercommunal, mais aussi gestion des équipements de proximité (culture, sport, loisirs..), organisation de la mobilité.…explique en large partie le succès du dispositif SRU dans les territoires.

C’est en s’appuyant sur cet ensemble de compétences que les intercommunalités et en particulier les délégataires des aides à la pierre, ont pu faire progresser dans leurs communes membres la production de logements sociaux et corriger les déséquilibres sociaux et spatiaux de leur territoire.

 

L’AdCF défend le principe d’une mutualisation encadrée, à l’échelle intercommunale, des obligations communales de production. Cette demande s’est formée lors du passage en 2014 de 20% à 25% des objectifs SRU dans les zones les plus tendues.

En effet, en dépit des efforts du législateur (possibilités d’exemption à la main des intercommunalités en lien avec la tension immobilière, la desserte en transports collectifs...) le dispositif SRU peine à intégrer la grande diversité des situations locales en matière de production du parc social. Il peut s’avérer utile d’apporter de la souplesse notamment pour répondre à des opportunités de constructions et de calendrier. De fait, comme le souligne la Cour, « la possibilité de définir, voire de mutualiser les objectifs définis par la loi SRU à l’échelle des intercommunalités s’inscrit dans une logique de promotion et de responsabilisation des intercommunalités ».

Les intercommunalités Autorités Organisatrices de l’habitat

 La notion d’Autorités Organisatrices existe en matière de mobilité (AOM) : les intercommunalités AOM ont ainsi en charge la mise en œuvre de la compétence mobilité, elles sont tenues à des résultats devant les usagers au titre de leurs « obligations de services publics », elles disposent de moyens adaptés et de prérogatives spécifiques au regard de l’exercice de la compétence.

L’AdCF préconise de transposer ce modèle à la compétence habitat.

Les autorités organisatrices en matière d’habitat seraient ainsi tenues de mettre en œuvre, sur leur territoire, les politiques publiques dans le domaine du logement : objectifs de mixité et d’équilibre social et territorial des parcs de logement, objectifs de production de logement social et de renouvellement urbain, objectifs de densification ….

Elles disposeraient, pour les intercommunalités disposant d’un PLH et volontaires, d’une délégation des aides à la pierre renforcée et de possibilités d’adapter sur leur territoire les dispositifs nationaux au moyen de « curseurs » locaux concernant : les politiques d’attribution (avec accord de la CIL) de cotation, de vente HLM, de loyer plafond en négociation avec les bailleurs, d’aides fiscales à l’investissement locatif, de zonage du PTZ, d’encadrement des loyers, de permis de diviser et de louer, de durée des locations saisonnières…..

- La délégation « renforcée » des AO habitat donnerait lieu à la définition d’une enveloppe de crédits regroupant la totalité des aides publiques en faveur du logement sous forme de « quotas » : agréments concernant les aides aux parc social (TVA et exo de TFPB), aides de l’Anah, PTZ et quotas d’aides fiscales en faveur de l’investissement locatif, aides de l’ANRU… (suppression des zonages et fongibilité des enveloppes à étudier)

Cette délégation des aides à la pierre renforcée ferait l’objet d’un engagement contractuel avec l’Etat avec des convention d’objectifs et des dispositifs d’évaluation des résultats.

à Ces délégations renforcées pourraient comporter des dimensions sociales et environnementales : politique de la ville, politique de l’hébergement, Dalo, gestion du contingent préfectoral, le FSL, politique de la rénovation énergétique en lien avec les PCAET….

Ces délégations renforcées serviraient de support au contrat territorial de coopération des opérateurs du logement social préconisé par l’AdCF lors de la loi Elan.

 

L’AdCF considère que le recours à la méthode contractuelle, qui permet dans le cadre d’un dialogue avec l’Etat d’une meilleure prise en compte des spécificités locales, doit être systématiquement privilégiée. Les contrats de mixité sociales sont à ce titre des outils à privilégier.

L’AdCF a fait connaitre à de nombreuses reprises ses positions concernant l’évolution des politiques de l’habitat qui mériteraient de s’appuyer sur une approche beaucoup plus territorialisée et contractualisée, porteuse d’une nouvelle gouvernance des politiques publiques. Cette position rencontre un nombre croissant d’avis favorable, ainsi que la confirme dans un rapport d’observations récent, de la Cour des comptes recommandant de « faire des EPCI le cadre de référence de la conception et de la mise en œuvre de politique du logement territorialisées ».

Notre association considère que le mouvement de territorialisation des politiques de l’habitat engagé depuis de nombreuses années à travers l’essor des programmes locaux de l’habitat (PLH), les délégations des aides à la pierre, les nouvelles responsabilités en matière de politique de peuplement… doit être amplifié.  Il est temps de repenser les modalités de mise en œuvre des orientations nationales à travers une contractualisation globale entre l’Etat et les collectivités mise en situation de responsabilité au travers de leurs compétences dans de nombreux domaines. Cette contractualisation aura notamment vocation à définir un diagnostic partagé des situations, se mettre d’accord sur les moyens à engager au niveau local et les objectifs à atteindre, permettre des expérimentations et des capacités d’ajustement des différents dispositifs en adéquation avec les réalités locales.

L’AdCF considère que c’est dans ce cadre qu’il convient d’envisager l’évolution du dispositif SRU.

 

Contact : Claire Delpech - c.delpech@adcf.asso.fr

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