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Révision des valeurs locatives des locaux d’habitation Une étude de ses impacts territoriaux

La révision des valeurs locatives des locaux d‘habitation, prévue pour se déployer à partir de 2026, va concerner 46 millions de logements. Avec de considérables implications sur la fiscalité locale. Afin de mieux comprendre les effets territoriaux de cette réforme, l’AdCF et l’Institut pour la recherche de la Caisse des dépôts ont confié à l’Institut des politiques publiques (IPP) une étude sur le sujet. Retrouvez ses résultats.

Cette nouvelle étude constitue le second volet des travaux confiés par l’AdCF et l’Institut CDC pour la recherche à l’Institut des politiques publiques (IPP), constitué par l’Ecole d’économie de Paris et le Groupe national des écoles d’économie et de statistiques (GENES).

Le premier volume, publié en novembre, était consacré aux effets de la suppression de la TH et à l’étude de scénarios alternatifs. Il fait désormais l’objet de présentations spécifiques par les représentants de l’AdCF aux parlementaires. Un séminaire de restitution sera organisé par l’Institut CDC pour la recherche en lien avec l’AdCF.

Le nouveau rapport porte sur un autre sujet majeur de la fiscalité locale : les implications de la révision des valeurs locatives des locaux d’habitation (telle que prévue par la loi de finances pour 2020), en vue de sa première application en 2026. Rappelons que ces valeurs servent d’assiette pour une très large partie des impôts locaux : taxe sur le foncier bâti, TEOM, partie résiduelle de la taxe d’habitation sur les résidences secondaires, mais également CFE et répartition d’une fraction de la CVAE.

Alors que les valeurs locatives des locaux commerciaux ont été révisés en 2018, les valeurs locatives de locaux d’habitation sont devenues, comme chacun le sait, largement obsolètes et multiplient les sources d’iniquité. A l’exception d’une revalorisation effectuée en 1980, elles n’ont pas été révisées depuis près de 50 ans. Il en résulte un décalage croissant entre les valeurs locatives servant de base aux cotisations des contribuables et la réalité des marchés immobiliers.

De fait, les logements des quartiers aujourd’hui valorisés par le marché se trouvent bien souvent sous-imposés. L’étude réalisée par deux économistes, Chloé Lallemand et Guillaume Chapelle de l’IPP, sous le pilotage de Brice Fabre (auteur de l’étude consacrée aux incidences de la réforme fiscale), évalue l’impact de cette révision sur la distribution des valeurs locatives dans le cas des vingt plus grandes agglomérations françaises (hors Paris).

 

Valeur locative vs valeur vénale ?

La première partie de cette étude interroge, d’un point de vue théorique, le bienfondé d’une taxation assise sur la valeur locative par rapport à la valeur vénale. Reprenant quelques fondamentaux, les auteurs rappellent que les dynamiques attendues en terme de loyers et de prix de cession sont très hétérogènes spatialement, notamment dès que l’on sort du strict périmètre communal.

De nombreux facteurs interfèrent pour déterminer la rente foncière et notamment la localisation, le coût d’acquisition bien entendu, mais aussi le coût d’usage et le loyer potentiel. Mais il ne s’agit pas ici de remettre en cause le choix fait par le législateur qui a retenu la valeur locative actualisée comme élément de référence des assiettes fiscales. On peut en outre noter que observateurs et économistes s’accordent à considérer que les variations de loyers sont plus faibles que les variations de prix de cession. Cela tendrait à justifier le choix des valeurs locatives.

 

Constitution d’une base de données de valeurs locatives actualisées

Pour mener à bien leurs travaux, les deux économistes ont eu besoin de constituer une base de données. Les estimations des valeurs locatives de marché réalisées ici intègrent différents éléments tel que la surface des logements, le nombre de pièces, leur localisation, leur environnement immédiat (services transports collectifs…). Des estimations séparées sont faites pour les appartements et les maisons individuelles. Les données utilisées sont celles de l’outil demande de valeur foncière (DVF, base de données de la DGFIP, relatif aux transactions immobilières.

Modélisées, les données sont ensuite traduites en valeurs locatives au moyen d’un ratio loyer/prix de vente. « Ce choix est motivé par le fait que les flux de transaction sont davantage représentatifs du stock total de logements que les logements du marché locatif privé aux caractéristiques plus particulières, souvent des appartements » précisent les auteurs.

 

Une révision potentiellement favorable aux ménages les plus modestes

Les analyses sont conduites à deux échelles : l’échelle communale et l’échelle intercommunale. Elles se concentrent sur les grandes agglomérations. Cette double échelle est intéressante et permet de mesurer les implications de la révision en lien avec l’organisation des bassins d’habitat, mais également avec la perspective de la mise en place de la réforme fiscale (remplacement de la TH) et de ses évolutions possibles (réallocation d’assiettes foncières par exemple).

Assez logiquement, les écarts entre valeurs locatives actuellement utilisées (valeurs 1970 revalorisées) et valeurs locatives révisées proviennent pour beaucoup de l’évolution du cadre bâti (date de construction), de la présence d’aménités urbaines. Ainsi, l’étude révèle qu’à l’échelle d’une commune les valeurs locatives des zones centrales (selon un découpage en iris) seraient fortement revalorisées notamment pour les centres villes (cf. les zones bleues sur les cartes). A l’inverse, les zones en rouge verraient leurs valeurs locatives baisser en termes relatifs : c’est le cas des iris plus éloignés du cœur de ville. Ce phénomène est très lisible sur le cas de Dijon par exemple.

En revanche, analysé à l’échelle élargie des intercommunalités, on observe un autre effet de redistribution des écarts entre valeurs anciennes et valeurs actualisées : les secteurs centraux afficheraient des écarts négatifs (en rouge) tandis que les zones périphériques verraient, toutes choses égales par ailleurs, leur valeur moyenne progresser.

 

Plusieurs phénomènes entrent en jeu et apportent des éléments d’explication. Ainsi, les grilles de critères utilisées dans les années 1970 survalorisaient les éléments dits de confort (toilettes intégrées au logement par exemple), ce qui a eu pour effet de donner à l’époque des valeurs plus fortes aux logements neufs, plus modernes, et plutôt situés en périphérie. La comparaison avec le marché locatif actuel pourrait, pour ces logements, se traduire par une baisse en valeurs relatives car ces éléments de confort se sont généralisés.

Dans le cas de Rennes métropole par exemple, l’importance d’un parc de logements neufs dont les valeurs actualisées pourraient être réajustées à la baisse au regard des valeurs de marché est flagrant, selon les cartes proposées par les résultats de cette étude.

Réallocation de l’imposition entre redevables 

Dans ce contexte, il est clair que ces phénomènes ont pour effet prévisible d’entrainer « une réallocation de l’imposition entre redevables », soulignent les auteurs. Il ressort de ces travaux que « la réforme devrait avoir des effets redistributifs progressifs en augmentant les impôts fonciers des ménages les plus aisés qui résident dans des logements dont la valeur locative est sous-évaluée au profit des ménages les plus pauvres dont les logements sont actuellement surévalués ».

Les auteurs du rapport font le calcul que, en moyenne, « la valeur locative des ménages les plus riches pourrait augmenter de 9 % alors que celle des 10 % plus pauvres pourrait baisser de 5,6 % après révision ». Autrement dit, plus un ménage dispose d’un niveau de vie important, plus il a tendance en moyenne à occuper un logement dont la valorisation sur le marché a augmenté par rapport à 1970, et dont l’imposition est aujourd’hui sous-évaluée. Cette tendance se retrouve dans la plupart des villes étudiées dans cette étude.

Ce phénomène pourrait se renforcer avec la suppression de la TH. De fait, certains propriétaires pourraient être tentés de faire porter à leur locataire (dont la charge fiscale sera allégée), le poids du foncier bâti qu’ils financent actuellement. L’hypothèse d’une généralisation de ce phénomène pourrait se traduire par un creusement encore plus fort entre valeurs locatives actuelles et niveau des loyers.

A l’échelle intercommunale, dans la mesure où l’ajustement s’opèrera par les taux, « la variation d’imposition locale d’un logement donné dépend de la variation de la valeur locative du logement relativement à celle de l’ensemble des logements du territoire dans lequel le taux de taxation est décidé » est-il expliqué.

 

Des effets redistributifs intercommunaux

L’étude IPP permet de pointer un autre phénomène très intéressant : l’échelle intercommunale atténuerait les effets redistributifs. Sur les 20 grandes villes étudiées, on constate une forte réduction des écarts entre valeurs actuelles moyennes et valeurs révisées à l’échelle intercommunale. Les effets redistributifs auraient lieu entre communes.

La révision des valeurs locatives constitue l’un des chantiers majeurs de la réforme de la fiscalité française. Après la suppression quai-totale de la taxe d’habitation, près de 50 milliards d’imposition reposeront encore sur cette assiette à travers les taxes foncières, la CFE (valeurs locatives déjà révisées) et la TEOM, la taxe d’habitation sur les résidences secondaires.  Elle assurera aux collectivités qui investissent un retour fiscal plus en rapport avec les services offerts aux ménages.

Censée apporter davantage d’équité fiscale, la mise en œuvre de cette révision devra néanmoins être néanmoins entourée de prudence pour limiter des transferts de charge fiscale entre contribuables et les ressauts importants des cotisations.

L’étude de l’IPP permet de prendre par une approche territorialisée une première mesure du phénomène.

 

Contacts Adcf : c.delpech@adcf.asso.fr ;  n.portier@adcf.asso.fr

Retrouvez l’étude de l’IPP et la vidéo de présentation

 

 

 

 

 

 

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