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Troisième loi de finances rectificative : Les mesures en direction des collectivités

Comme cela avait été annoncé le 29 juin dernier lors d’un échange entre le Premier ministre et les représentants des collectivités, un troisième projet de loi de finances rectificative (PLFR3) a été présenté en Conseil des ministres le 10 juin. Il a vocation à renforcer le dispositif de soutien aux secteurs les plus touchés par la crise sanitaire et à déployer des mesures exceptionnelles de soutien en direction des collectivités locales et des populations les plus fragiles.

 Alors que la sortie de l’urgence sanitaire approche, ses conséquences sur la situation économique du pays et les finances publiques sont considérables. Le projet de loi de finances rectificatives rappelle ainsi quelques chiffres aux allures vertigineuses : le recul du PIB pourrait être de 11,4% (contre 9,1% prévu pour la seconde loi de finances rectificative et 3,9 % dans la première), la dette française devrait atteindre 121 % du PIB en 2020.

Huit semaines de mise à l’arrêt d’une grande partie des activités du pays, de restriction des déplacements, de fermetures des commerces et des nombreuses entreprises... ont entrainé une chute sans précédent de la consommation des ménages. La fin de la période de confinement et la reprise devraient permettre de faire rebondir notre économie. Mais la reprise sera progressive et sujette à de nombreux aléas, y compris sanitaires.

Conscient que les collectivités locales représentent 70 % des investissements publics et ont, de fait, un rôle déterminant à jouer dans la relance économique du pays, le gouvernement a souhaité faire un pas en leur direction pour les aider à franchir la crise.

Le projet de loi de finances rectificative présente ainsi plusieurs mesures les concernant. Au total, le plan de soutien qui leur est dédié porte sur 4,5 milliards d’euros : « 750 millions d’euros sont prévus pour compenser les pertes de recettes fiscales et domaniales des communes et établissements publics de coopération intercommunale en difficulté et près de 2,7 milliards d’euros d’avances seront déployés pour les collectivités qui connaissent des pertes de recettes de droit de mutation à titre onéreux. Par ailleurs, afin d’accélérer la transition écologique dans les territoires, la dotation de soutien à l’investissement local (DSIL) est augmentée d'un milliard d’euros. Les projets d'investissement devront contribuent à la résilience sanitaire, à la transition écologique ou à la rénovation du patrimoine » précise l’exposé des motifs du projet de loi.

L’AdCF a salué cet effort financier en cette période si complexe pour les finances publiques, tout en alertant sur la question des compensations en 2021 et sur le sujet très préoccupant du financement des transports urbains.

Les collectivités, qui ont besoin d’être rassurées sur leur budget 2020, recevront avec satisfaction le message qui leur est adressé au travers de ces premières mesures. Il s’agit en effet de préserver leur capacité de financement et jouer pleinement leur rôle dans la relance économique à venir. Pour les collectivités, une fois l’ensemble des exécutifs recomposés, la seconde partie de l’année 2020 devra être consacrée à concevoir et mettre en œuvre des plans de relance territorialisés. A ce titre, les moyens mis en l’Etat pourront contribuer à les stimuler (l’enveloppe supplémentaire de DSIL par exemple).

 

Passage en revue des différentes mesures proposées par le PLFR.

 

Un dispositif de neutralisation des pertes de recettes fiscale et domaniales

L’article 5 du PLFR prévoit un dispositif de neutralisation des pertes de recettes fiscales et domaniales. C’est la mesure phare qui avait été annoncée lors des échanges entre les représentants des associations de collectivités et le Premier ministre, accompagné de quatre membres de son gouvernement. 

Ce dispositif s’adresse aux communes et aux intercommunalités à fiscalité propre, ainsi qu’aux syndicats en charge des activités de transport pour le compte des collectivités autorités organisatrices de mobilité (AOM).

Il envisage de compenser, sous la forme d’une dotation (prélèvement sur recettes de l’Etat), la différence, si elle est positive, entre la moyenne des produits perçus pour les années 2017 à 2019 et ces mêmes produits en 2020.

Les produits concernés sont les recettes fiscales et domaniales, soit l’ensemble des produits de fiscalité directe : CVAE, CFE, TFPB, TASCOM et TEOM (mais pas la taxe GEMAPI), ainsi que les redevances et recettes d’utilisation du domaine (compte 703 en M14 et M57). Le PLFR nomme également une large partie des impôts et taxes du compte 73 : taxe communale sur la consommation finale d’électricité (7351), taxe locale sur la publicité? extérieure (7368), taxe de séjour (7362), taxe communale sur les entreprises exploitant des engins de remontées mécaniques (7366), produit brut des jeux (7364), taxe de balayage (7332), taxe sur les pylônes électriques (7343), redevance des mines (7353), contribution sur les eaux minérales  (7354), taxe additionnelle aux droits d’enregistrement ou de taxe de publicité? foncière  (7381)…

Selon le projet de loi, devraient également faire partie de cet ensemble les impôts et taxes d’outre-mer lourdement pénalisés par la crise sanitaire, ainsi que le versement mobilité.

Le PLFR précise également que « sont exclues les pertes de recettes ayant pour origine une mesure d’exonération, d’abattement ou de dégrèvement au titre de l’année 2020 mise en œuvre sur délibération, une baisse de taux au titre de l’année 2020 mise en œuvre sur délibération de la commune concernée, ou une baisse des tarifs des redevances et recettes ».

Il est prévu que la dotation fasse l’objet d’un acompte versé en 2020, à partir d’une estimation des pertes de recettes fiscales et de produits d’utilisation du domaine. La dotation définitive sera versée en 2021 une fois connues les pertes réelles subies en 2020. Si l’acompte est supérieur à la dotation définitive, la collectivité concernée devra reverser la différence.

L’AdCF a pris acte de cette disposition avec satisfaction. Elle est de nature à rassurer les collectivités sur leur budget 2020, en particulier celles qui ont été confrontées à des pertes de recettes importantes. Le dispositif proposé présente néanmoins des limites soulignées par les élus et leurs associations : 

 -   Les recettes tarifaires ne sont pas concernées par le dispositif

En première lecture, la liste des recettes prises en compte dans les compensations n’intègrent pas les recettes  tarifaires, alors que s’y retrouvent des produits de très faible rendement que la crise sanitaire et la période de confinement ont inégalement affecté en 2020 : taxe locale sur la publicité? extérieure (déclaration des enseignes assujetties en début d’année), taxe de balayage, taxe sur les pylônes électriques...

En revanche, la non prise en compte des recettes tarifaires est plus problématique. C’est bien la perte de recettes en provenance des équipements et services publics de proximité dont le fonctionnement a été suspendu pendant la crise sanitaire (et dont la reprise à plein régime est pour le moment différée), qui va impacter les budgets 2020. Piscines, crèches, cantines, activités périscolaires, bibliothèques, équipements sportifs et de loisirs … ont été mis à l’arrêt pendant près de deux mois. Les incidences sont souvent lourdes même s’il convient, en toute clarté, de tenir compte des économies réalisées et, dans certains cas, de l’usage des mesures de chômage partiel (auxquelles auront pu recourir les délégataires en cas de gestion déléguée).

Durant la période de confinement ou de prolongation des fermetures, des « non-dépenses » ont parfois été recensées. Dans le même temps, certains surcoûts ont pu aussi intervenir. Il est également difficile de distinguer ce qui relève directement des fermetures administratives et du confinement, ou de choix locaux. Le mode gestion des équipements et services publics n’est pas neutre non plus. Pour les équipements et services gérés en DSP, le déficit a été porté par le délégataire pour l’essentiel, selon des proportions très variables en fonction de ses choix de gestion et de son recours aux dispositifs de soutiens publics. Un important travail de remise à plat s’imposera pour certaines collectivités, en particulier les intercommunalités, pour évaluer les impacts de la crise sur l’économie générale des contrats de délégation et les équilibres budgétaires des services publics locaux.

Compte tenu des choix différents des territoires constatés en matière de transferts de compétences, et de modes de gestion des services publics, il sera important d’aborder la question des pertes de recettes tarifaires de manière globale, si possible à une échelle consolidée intercommunalités + communes membres.

 

- Un mode de calcul global

Le dispositif proposé par le gouvernement est global. C’est l’évolution de la totalité du périmètre des recettes fiscales et domaniales qui est pris en compte. De ce fait, la progression spontanée des assiettes fiscales en 2020 viendra, dans de nombreux cas, compenser les pertes de ressources subies sur certaines assiettes. On peut comprendre la logique du dispositif privilégié par l’Etat : il s’agit d’un mécanisme assuranciel qui n’a pas vocation à remplacer les ressources manquantes mais seulement éviter les trop fortes ruptures. Dans cette logique, les collectivités qui auront connu sur la période 2017-2019 une forte dynamique de leurs recettes fiscales ne devraient guère bénéficier de la dotation prévue au PLFR3, les pertes exceptionnelles étant compensées par la croissance des autres ressources.

 

Assurer l’égalité de traitement pour les AOM 

 

C’est sur le sujet des services publics de transport et du versement mobilité que le dispositif pose le plus de difficultés. Appliqué aux autorités organisatrices de la mobilité (AOM), le dispositif de « globalisation » proposé risque de se révéler inopérant et injuste. Inopérant parce que si le versement mobilité est pris en compte dans l’ensemble des recettes fiscales, il est marqué par des baisses drastiques dès 2020 en lien direct avec les mesures massives de chômage partiel (qui ont impacté les cotisations assises sur les masses salariales). Le versement mobilités va subir la double peine de la compression des activités économiques (baisse de la masse salariale) et du recours massif au chômage partiel. Le transport public est également très lourdement impacté par la chute des recettes tarifaires, a priori durable, malgré la reprise graduée de l’offre de services. L’équation à résoudre est la plus compliquée, d’où la demande d’un traitement spécifique de ce sujet par l’AdCF, le GART et France urbaine.

Lors d’échanges avec la mission Cazeneuve et les cabinets ministériels, dans l’attente d’un rendez-vous spécifique avec le gouvernement, les trois associations ont également souligné l’iniquité à laquelle conduira l’inclusion du versement mobilités au sein du « panier » des recettes fiscales directes et des recettes domaniales abondant les budgets généraux.
Lorsqu’une autorité organisatrice (AOM) est un syndicat mixte spécialisé exclusivement financé par le VM, sa compensation sera maximale car aucune autre recette fiscale ne sera prise en compte.
Lorsque l’AOM est directement l’intercommunalité, la perte de VM sera diluée au milieu des autres recettes fiscales directes (CVAE, CFE, TH…) et donc sous-compensée. La structuration des compétences sera de fait décisive sur les niveaux de compensation. Il y aura inégalité de traitement entre les AOM, sous forme de syndicat mixte, qui pourront bénéficier pleinement du dispositif de neutralisation, et les communautés ou métropoles exerçant directement la compétence. AdCF, GART et France urbaine ont souhaité un traitement spécifique de la question du transport et une compensation homogène des pertes de VM, recette affectée directement au budget annexe ou au syndicat mixte.

L’AdCF reste extrêmement préoccupée et mobilisée sur ce sujet des AOM et des équilibres budgétaires des réseaux de transports. La dynamique de la relance économique ne pourra s’opérer sans assurer la bonne marche des services de transport aux salariésC’est pourquoi elle plaide avec le GART et France urbaine pour que le versement mobilité fasse l’objet d’une analyse approfondie et de réponses particulières. La question des transports franciliens est également très lourde.

Un travail fin doit être engagé pour évaluer la réalité des pertes de recettes d’exploitation en dehors du VM.
Il s‘agit du solde entre les pertes de recettes tarifaires, les dépenses supplémentaires, mais aussi les non-dépenses ainsi que le bénéfice tiré des mesures de compensation du chômage partiel pour les exploitants privés des réseaux de transport locaux. Le GART, en collaboration avec l’AdCF, France Urbaine et l’OFGL, travaille à un état des lieux afin d’évaluer les effets financiers de la crise sanitaire sur les AOM. De fait, selon l’organisation institutionnelle retenue (budget annexe ou syndicat mixte), les équilibres entre recettes tarifaires et versement mobilité, le mode de gestion du service (en régie ou confiée à un exploitant privé), les effets sur l’équilibre financier du service de transport seront différents. Les mesures de compensation devront donc être adaptées à cette diversité de situations.

 

Exonérations de CFE

L’Article 3 du PLF prévoit une mesure spécifiquement dédiée aux professionnels du secteur du tourisme et des loisirs.

Il s’agit d’un dégrèvement exceptionnel « de la cotisation foncière des entreprises (CFE) au titre de 2020 au profit des entreprises de taille petite ou moyenne des secteurs relevant du tourisme, de l’hôtellerie, de la restauration, du sport, de la culture, du transport aérien et de l’évènementiel particulièrement affectés par la crise sanitaire ».

Le dégrèvement est prévu pour les entreprises qui n’étaient pas en difficultés financières en 2019 (procédure de redressement financier) et dont le chiffre d’affaires annuel hors taxes est inférieur à 150 millions d'euros. Il porterait sur une réduction de la cotisation de CFE à hauteur des 2/3, prise en charge pour moitié par l’Etat et par la collectivité. Il est subordonné à une délibération de la collectivité (en général l’intercommunalité). Celle-ci n’a pas de marge de manœuvre pour déterminer le montant du dégrèvement.

L’AdCF s’est montrée plus que réservée sur cette disposition annoncée lors du récent Comité interministériel du Tourisme.  Elle devra être débattue en période électorale et sous une forte pression des professionnels, sans pouvoir l’ajuster en fonction des réalités locales ni vraiment la cibler sur les acteurs économiques les plus fragiles. La conditionnalité fixée pour le dégrèvement de l’Etat, à savoir la décision de la collectivité renvoie sur elle une forte pression. Le dispositif repose de fait sur un « tout ou rien » très inconfortable pour les assemblées locales qui n’auront guère le temps d’expertiser les impacts budgétaires de la mesure. 

Il est à noter que les délibérations devront être prises entre le 10 juin et le 31 juillet, ce qui laisse très peu de temps pour mettre en place la mesure.

On peut surtout s’interroger sur les modalités opérationnelles : comment l’administration fiscale va-t-elle identifier les entreprises concernées ? va-t-elle pouvoir communiquer aux collectivités le manque à gagner pour les aider à évaluer l’impact de cette mesure sur leurs recettes de CFE de 2020 ? Comment éviter que ce dégrèvement puisse bénéficier aux micro-entreprises sans être optimisée par les grands acteurs organisés sous forme de franchises (restauration, loisir, tourisme...)?

Certaines intercommunalités ont d’ores et déjà envisagé d’adopter le dégrèvement. L’AdCF les invite à effectuer un suivi très fin des entreprises auxquelles il s’appliquera. L’association continue pour sa part à recommander des soutiens ciblés des entreprises sous forme de subventions, proportionnées aux pertes de chiffre d’affaire et à la durée des difficultés, plutôt que des mesures fiscales nettement moins sélectives. Dès le mois de mai, certaines entreprises ont retrouvé un niveau très élevé d’activité et peuvent espérer rattraper les pertes de chiffres d’affaires du printemps. D’autres en sont très loin et devront être plus aidées.

 

Compensation des pertes fiscales des régions d'outre-mer

L’article 4 de projet de loi de finances rectificative prévoit également pour les collectivités d’outre-mer, très dépendantes de la fiscalité? indirecte, une compensation de leurs pertes de recettes d’octroi de mer et de taxe spéciale de consommation constatées en 2020 du fait de la crise sanitaire, pour un montant de 60 M€.


Enfin d’autres mesures sont prévues et notamment des avances remboursables, en section de fonctionnement, des pertes de recettes des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) des départements et des autres collectivités bénéficiaires dues à la crise sanitaire (article 7).

Ces avances permettront de soutenir les collectivités concernées dans l’attente d’un rebond des DMTO, anticipé dès 2021 précise l’exposé des motifs du PLFR

Elles feront l’objet d’un versement en 2020 puis d’un ajustement en 2021 et d’un remboursement en 2021 et en 2022, à travers un prélèvement sur les avances mensuelles de fiscalité? locale.

La mise en place de ce soutien exceptionnel plaide pour définir des mécanismes destinés à préserver les équilibres budgétaires des départements, notamment dans un contexte de crise économique.

 

Exonération facultative des taxes de séjour en 2020

Toujours en direction des collectivités, afin de soutenir la relance de l’économie touristique, le PLFR envisage (article 17) de permettre aux communes, intercommunalités d’exonérer temporairement tous les redevables de la taxe de séjour, par une délibération prise entre le 10 juin et le 31 juillet 2020. La décision d’exemption s’appliquerait sur tout le territoire et à tous les redevables, quel que soit le régime auquel ils sont soumis.

Le calendrier diffèrerait selon le régime d’imposition adopté, au forfait ou au réel.

Pour la taxe de séjour au forfait, payée par les hébergeurs, la mesure permet de décider d’une exonération totale sur l’année 2020. Elle prévoit, le cas échéant, le remboursement sur demande des sommes acquittées par les redevables en 2020 avant l’entrée en vigueur de la mesure. Elle exonère également en 2020 les hébergeurs de l’obligation de déclaration annuelle prévue par le régime de taxation forfaitaire.

Pour la taxe de séjour au réel, payée par les touristes, la mesure permet aux collectivités ayant adopté ce régime de décider d’une exonération totale applicable du 6 juillet au 31 décembre 2020. Elle prévoit, le cas échéant, le remboursement sur demande des sommes qui auraient été acquittées pour des nuitées réalisées postérieurement à cette date.

Afin d’informer le plus largement possible les collecteurs et les redevables des décisions d’exonération des communes et intercommunalités, l’administration publiera la liste des collectivités ayant adopté une telle décision sur une page internet dédiée avant le 31 août 2020.

Au-delà de cette disposition, il est également prévu de permettre aux collectivités d’utiliser un compte dit « compte Covid » fonctionnant sur le principe de l’étalement des charges (voir édition précédente d’AdcF Direct). Il permettra aux collectivités d’alléger leur section de fonctionnement et de protéger leur autofinancement en basculant la dépense en section d’investissement. Des échanges sont en cours avec les ministères pour en définir le contenu et les modalités de fonctionnement.

Les débats au Parlement sur ce troisième projet de loi de finances rectificative devraient se dérouler au cours du mois de juin et seront l’occasion d’en améliorer le contenu.

 

Contact AdCF : Claire Delpech, c.delpech@adcf.asso.fr

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