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Réforme de la fiscalité locale : Les effets masqués du coefficient correcteur

La question de la « territorialisation » du panier de ressources (part départementale de la taxe foncière et TVA) chargé de remplacer la taxe d’habitation est une variable clef de la réussite de la réforme. L’introduction d’un « coefficient correcteur » pour ajuster au niveau de chaque commune la part de taxe foncière nécessaire au remplacement de la taxe d’habitation est subtil mais lourd de difficultés futures. Depuis plusieurs mois, l’AdCF s’efforce de convaincre ses interlocuteurs sur les dangers de ce mécanisme et le non-sens de l’actuelle répartition prévue entre communes et intercommunalités des recettes de remplacement.

Au terme de la lecture du projet de loi de finances pour 2020, peu de modifications auront été apportées au dispositif de suppression de la taxe d’habitation sur les résidences principales et à ses modalités de remplacement. Seule évolution : la prise en compte d’un coefficient de revalorisation des bases fixé à  0,9 % pour calculer la compensation de la perte de la TH. Le gouvernement, qui ne prévoyait initialement aucune revalorisation, a finalement accepté un amendement de la Commission des finances de l’Assemblée nationale.

De nombreux points d’irritation demeurent et, notamment, la facturation aux communes et aux intercommunalités des hausses de taux de taxe d’habitation en 2018 et 2019, les évolutions des politiques d’abattement, ainsi que la neutralisation des dispositifs de lissage des taux. L’article 5 instituant la suppression définitive de la taxe d’habitation sur les résidences principales est donc prévu pour une application progressive entre 2021 et 2023.

Vous avez dit « coco » ?

Pour autant, des interrogations demeurent concernant le fonctionnement du dispositif de compensation et sa philosophie générale. Le (déjà) fameux « coefficient correcteur », joliment rebaptisé « coco », mérite que l’on s’attarde un peu sur la mécanique proposée et ses implications pour les collectivités.

Pour mémoire : la loi de finances pour 2020 prévoit une disparition intégrale de la taxe d’habitation sur les résidences principales. Les communes seront compensées « à l’euro près » a promis le président de la République, promesse rappelée lors de son discours au congrès des maires de France le 19 novembre.
Il est prévu que l’intégralité de la part départementale de la taxe foncière revienne aux communes tandis que les intercommunalités à fiscalité propre et les départements se verront attribuer une fraction de TVA, impôt non territorialisé et sans pouvoir de taux.
Afin de neutraliser les écarts de ressources, avant et après la réforme, le projet de loi de finances prévoit la mise en place d’un « coefficient correcteur » se traduisant par un ajustement à la hausse ou à la baisse du produit de taxe sur le foncier bâti provenant des départements. Pour rendre le dispositif possible à l’échelle nationale, les produits départementaux de foncier bâti seront prélevés par l’Etat et centralisés via un compte d’avance avant leur réaffectation, selon la situation de chaque commune.


 

Comme le souligne avec justesse le rapporteur du projet de loi de finances à l’Assemblée nationale : « Il s’agit d’utiliser les surcompensations pour résorber les sous-compensations afin de garantir le même niveau de ressources avant et après la réforme ». Les volumes n’étant pas équivalents entre le produit communal de TH au niveau national et celui de foncier bâti des départements, l’Etat a prévu par ailleurs de verser un complément de l’ordre de 900 millions d’euros.

Comment cela est-il censé fonctionner ?

Lorsqu’une commune voit la part départementale de taxe foncière (TFPB) issue de son territoire excéder la perte de produit de taxe d’habitation, la commune est dite « sur-compensée ». Le coefficient correcteur viendra réduire le volume du produit de TFPB qui lui reviendra, il sera de fait compris entre 0 et 1.
Les communes « sur-compensées », composent le groupe le plus nombreux : 24 656 communes sont concernées. Parmi ces dernières, les communes pour lesquelles la surcompensation sera inférieure à 10 000 euros devraient conserver cet excédent.

On trouve parmi ces dernières, des communes dont le produit de TH sur les résidences principales est structurellement faible, du fait des valeurs locatives peu élevées, de taux très faibles ou d’une faible densité de logements. La sur-compensation peut également provenir de taux départementaux de taxe foncière élevés. C’est souvent le cas d’où la géographie marquée des territoires fortement sur-compensés.

En grande majorité, ce sont des communes de profil rural, de poids démographique faible, ou situées en pourtour des zones urbaines. Les grandes villes placées dans cette situation sont plutôt rares, mais on note cependant la présence dans ce groupe des villes de Toulouse, Le Mans, Amiens, Rouen… Enfin, les communes qui accueillent beaucoup de résidences secondaires peuvent également être concernées. Il en est de même pour les communes ayant une politique d’abattement très active, c’est le cas en Ile-de-France, dans certains départements.

A l’inverse, une commune dont le produit départemental de TFPB issu de son territoire n’est pas suffisant pour couvrir sa perte de produit de TH bénéficiera d’un coefficient majorant le produit de foncier provenant du département à due concurrence de sa perte. La commune est dite « sous-compensée ». Pour combler le manque à gagner, le coefficient correcteur sera égal à 1 et plus. Selon les données analysées par la Commission des finances de l’Assemblée nationale, 10 721 communes sont concernées.

On retrouve parmi ces dernières, les villes centres des grandes métropoles et communautés : Marseille, Lyon, Rennes, Nice, Bordeaux, Nantes, Lille et d’une façon plus générale les communes des grandes conurbations. Leur produit de TH est souvent important, du fait de taux plus élevés. Les résidences principales dominent largement. Les taux de TFPB des départements sont parfois plus faibles.

 

Inversement de la logique du FNGIR
Subtilité importante, le coefficient correcteur intégrera l’évolution des assiettes fiscales de la taxe sur le foncier bâti (mais pas les évolutions de taux). Contrairement au dispositif mis en place lors de la réforme ayant supprimé la taxe professionnelle, il n’est pas question ici de collectivités reversant le « trop perçu » via un fonds de garantie (le FNGIR). Le compte d’avance servira pour opérer les reversements des communes surcompensées vers les communes sous compensées sans transiter par le budget des premières.

C’est pour éviter les nombreuses incompréhensions générées par le FNGIR qu’a été imaginé le coefficient correcteur. Au moment de la réforme de la taxe professionnelle, deux cas de figure se sont présentés : les collectivités qui disposaient de nouvelles recettes fiscales supérieures à leur part de TP reversaient le « trop perçu » au FNGIR.

A l’inverse, celles pour lesquelles il y avait un manque à gagner en bénéficiaient. Mais dans les deux cas de versement et de reversement, les montants étaient gelés. De fait, les collectivités contributrices au FNGIR conservent en totalité, encore aujourd’hui, la dynamique des bases du nouveau panier fiscal reçu en place de la taxe professionnelle. Ce sont en toute objectivité des collectivités qui ont gagné à la réforme de la taxe professionnelle mais qui dénoncent néanmoins les prélèvements annuels au titre du FNGIR. Avec le temps, élus et agents n’ont plus souvenir de la logique qui a présidé à la création de cet outil de « neutralisation » des pertes/gains. Ce mécanisme est parfois confondu avec les logiques de péréquation et les dispositifs dédiés comme le FPIC alors qu’ils n’ont rien à voir. Alors que le premier vise à compenser chaque collectivité à « l’euro près », et donc à figer les situations et donc les inégalités à l’instant t, la péréquation vise quant à elle à corriger ces inégalités dans la durée. Des collectivités peuvent ainsi être contributrices au FNGIR mais bénéficiaires de la péréquation via le FPIC.

Avec la suppression de la TH, la logique sera inversée par rapport au FNGIR. Les communes en situation de surcompensation vont restituer le montant excédentaire via le coefficient correcteur (« coco ») qui intégrera la croissance des bases. Ceci afin que les communes sous-compensées puissent bénéficier d’une croissance de leur propre produit fiscal.
Dit autrement, les communes surcompensées seront conduites, via le « coco » à partager la croissance de leur développement. A l’opposé, les communes sous-compensées vont bénéficier de l’effet multiplicateur du coefficient sur leurs propres bases.

La réforme, telle qu’elle est conçue, semble ainsi garantir à chacun une dynamique de ses recettes. Les communes sous-compensées disposeront d’une évolutivité sur l’ensemble des recettes de remplacement.

Il reste que les communes qui verront leur fiscalité « écrêtée » chaque année et qui seront conduites à partager la croissance de leurs bases avec d’autres collectivités, risquent de le vivre très mal. L’effort fiscal demandé à leurs contribuables demeurera inchangé, mais il faudra expliquer à ces derniers qu’une partie de leurs cotisations est réorientée vers d’autres territoires, via une nationalisation-redistribution. Les notions de « potentiel fiscal » et d’« effort fiscal » seront dénuées de sens. Le lien entre l’impôt local et le territoire va se distendre parfois très fortement.

Sur la carte réalisée par l’AdCF à partir des fichiers rendus publics par le gouvernement, il apparaît que de très nombreuses communes d’Occitanie, de Normandie, de Bourgogne Franche-Comté, des Hauts de France, du massif central ou des Alpes… vont voir le taux d’écrêtement de la part départementale de TFPB dépasser les 60 % ! L’essentiel des cotisations acquittées par les contribuables locaux (propriétaires) sera de fait réorienté vers d’autres territoires via le coefficient correcteur et le fonds d’avance. Loin d’être un mécanisme plus efficace que le FNGIR, le coefficient correcteur en reproduit les défauts et même tend à les aggraver en déterritorialisant une part importante du dernier impôt direct local majeur. 

Depuis près d’un an, l’AdCF plaide pour une approche agrégée communes-communauté des réalités financières locales. La taxe d’habitation étant aujourd’hui partagée entre communes et intercommunalités, les ressources de remplacement doivent l’être aussi dans une logique de « mix » TVA-TFPB. L’AdCF a pu montrer que les produits de taxe foncière provenant du département ne sont que dans de très rares cas, et pour de faibles montants, supérieurs aux produits globaux de taxe d’habitation prélevés à l’échelle des ensembles intercommunaux (communes + communauté). Des clefs de partage intelligentes de la taxe foncière entre communes et intercommunalité peuvent tout à fait permettre d’éviter le recours à un « coco » et l’évaporation d’une partie des cotisations en direction d’autres territoires.

Pour les territoires globalement sous-compensés, des fractions de TVA plus importantes pourraient être allouées, la TVA n’étant pas territorialisée et pouvant être facilement répartie à la manière d’une dotation. Dans le scénario privilégié par le gouvernement, la spécialisation TVA pour les intercommunalités/TFPB pour les communes amplifie de facto les phénomènes de sur-compensation. La TVA allouée à l’intercommunalité pour remplacer sa taxe d’habitation se rajoute aux produits départementaux de taxe foncière déjà excédentaires. C’est le risque de voir se mettre en place une nouvelle « usine à gaz », très difficile à expliquer dans la durée et à justifier, qui a conduit l’AdCF à se mobiliser et à essayer de convaincre ses interlocuteurs.

Lorsqu’une intercommunalité aménagera un parc d’activité économique, ou parviendra à attirer une nouvelle entreprise par exemple, de même que lorsque seront construits des nouveaux ensembles de logements, les élus locaux regarderont naturellement le taux d’écrêtement de la taxe foncière que subiront les bases nouvelles. Si le taux d’écrêtement de la part départementale excède 50 ou 60% sur certaines communes, il y aura des raisons de s’interroger sur l’opportunité de construire plutôt ailleurs.

 

Contact AdCF : Claire Delpech, c.delpech@adcf.asso.fr
 

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