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Réforme des attributions de logement social : les projets de décrets de la loi ELAN

Depuis plusieurs années, le cadre législatif des politiques de peuplement des logements sociaux est le théâtre d’évolutions majeures. Les intercommunalités sont appelées à y jouer un rôle central. Plusieurs décrets et ordonnances découlant de la loi ELAN sont en cours de finalisation. Parmi eux le dispositif de cotation et celui de la réforme des réservations de logements sociaux. Décryptage de leur contenu et des enjeux pour les territoires.

Réforme des politiques d’attribution : un long processus législatif

Soucieux d’apporter plus de transparence, de fluidité dans la gestion de la demande de logement et d’améliorer la lisibilité des procédures pour le demandeur, le législateur a réformé en profondeur la gestion des attributions. Plusieurs dispositifs sont à l’œuvre : la mise en place du système national d’enregistrement de la demande (SNE) en 2009 avec la loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion, prolongé par le numéro unique d’enregistrement et l’ouverture d’un portail grand public en mars 2014 avec la loi ALUR.

C’est encore cette loi qui met en place le principe de la « conférence intercommunale du logement » appelée à devenir la colonne vertébrale des politiques de peuplement à l’échelle des intercommunalités, et qui instaure le Plan partenarial de gestion de la demande de logement social et d’information des demandeurs. Elle permettra également d’expérimenter la « location choisie », qui deviendra par la suite la « location voulue ». Ces dispositifs ont été ensuite confirmés, voire renforcés par la loi Egalité citoyenneté de janvier 2017.

Enfin, plus récemment, c’est la loi ELAN du 23 novembre 2018 qui finalise cette réforme des attributions du logement social, en imposant aux intercommunalités dotées d’un PLH la mise en place un dispositif de cotation de la demande et en réformant en profondeur la gestion des réservations de logement social.

Tout au long de ce parcours législatif, les intercommunalités sont placées au centre du jeu, et fortement responsabilisées dans la définition et la conduite de ces politiques. C’est en effet à l’échelle des communautés et des métropoles que doivent être désormais définies les orientations en matière d’attribution et leur territorialisation.


La cotation de la demande de logement social (art. 111 loi ELAN, CCH : L.441-2-8 et L.441-2-9)

La loi Elan rend le dispositif de cotation de la demande de logement social obligatoire pour les intercommunalités tenues de se doter d’un PLH (409 d’entre elles sont concernées).

Il consiste à attribuer une note aux demandeurs de logement social, en fonction de critères objectifs et d’éléments de pondération établis préalablement, portant sur la situation du ménage rapporté à un logement donné ou à une catégorie de logement. Le dispositif de cotation devra être mis en œuvre avant le 31 décembre 2021.

Le décret prévoit que le dispositif de cotation repose sur le plan partenarial de gestion de la demande de logement social et d’information des demandeurs  (PPGDID) qui indiquera les principes et les modalités du système de cotation de la demande à savoir les critères choisis, leur pondération ainsi que les conditions dans lesquelles le refus d’un logement adapté aux besoins et aux capacités du demandeur peut modifier la cotation de sa demande.

Le projet de décret rappelle que les demandeurs de logement social devront être informés sur le système mis en place et avoir accès postérieurement au dépôt de leur demande, aux critères de cotation, aux modalités de pondération, à la cotation de sa demande, aux éléments lui permettant d’apprécier le positionnement relatif de sa demande.

Le décret rappelle enfin que la cotation de chaque demande doit être communiquée au système national d’enregistrement de la demande de logement social.
 
Précision essentielle, le projet de décret précise que le dispositif de cotation constitue avant tout « une aide à la décision ». Cette précision était très attendue des collectivités, car si la cotation obligatoire a été bien accueillie par les associations soutenant les demandeurs de logement, le dispositif suscite encore des interrogations du côté des collectivités.

Premier point de préoccupation, le calendrier. Il est fixé à décembre 2021 pour un dispositif opérationnel. Actuellement, communautés et métropoles sont en cours de définition de leurs politiques de peuplement dans le cadre de la nouvelle conférence intercommunale du logement (CIL). Point de départ nécessaire à la déclinaison de ces politiques au sein des différents outils. Le dispositif de cotation est un nouveau chantier à ouvrir, et pour les collectivités situées en territoire détendu il ne semble pas prioritaire, d’autant que le plan de gestion de la demande est encore en cours dans de nombreux territoires.

Les modalités d’information du demandeur constituent également un point sensible. Après échanges avec de nombreuses intercommunalités concernées, l’AdCF tend à considérer que la communication des critères de classement des demandes et du nombre de points obtenu ne permettra pas forcément de rendre le système vertueux. « C’est plutôt le processus d’instruction qu’il faut rendre transparent et compréhensible pour le demandeur » explique par exemple Nathalie Demeslay responsable habitat de Rennes métropole. Les collectivités craignent qu’une trop grande rigidité du dispositif de cotation donne lieu à des contentieux délicats.

Pour autant, certaines collectivités ont pris de l’avance et d’ores et déjà mis en place un dispositif de cotation de la demande ou des dispositifs s’en approchant. C’est le cas des métropoles de Brest et de Rennes qui disposent depuis plusieurs années d’un système de classement et de hiérarchisation des demandes de logement social, tandis que la communauté d’agglomération du Pays Voironnais instaurait, pour une partie de son parc, la location choisie. Depuis 2014, pour améliorer la transparence des attributions, la ville de Paris a ouvert une plateforme de suivi en ligne des demandes de logement.

Notons aussi que de nombreuses collectivités ont rédigé par le passé une Charte d’attribution des logements qui pourra servir de socle au futur dispositif de cotation. 


La gestion des réservations de logements sociaux

La loi ELAN remplace l’actuelle gestion en stock des droits de réservations des logements locatifs sociaux, par une gestion en flux. Il s’agit d’optimiser l’allocation des logements disponibles à la demande exprimée, faciliter la mobilité résidentielle et favoriser la mixité sociale en même temps que l’accès au logement des plus défavorisés.

Cette orientation apporte des changements notables dans la gestion du logement social à plus d’un titre. Actuellement, en contrepartie des financements apportés pour la construction de logements sociaux, certains acteurs bénéficient de « droits de réservation » sur les logements financés. C’est le cas de l’Etat qui bénéficie d’un quota de 30 % de réservation pour les publics prioritaires DALO notamment. C’est le cas également pour les collectivités qui accordent des aides financières et garanties d’emprunt leur donnant accès à un quota de 20 % de réservations, c’est aussi le cas d’autres financeurs comme Action logement qui finance des programmes pour loger les salariés.

Dans la pratique, ces « droits de réservation » - régis par des conventions -  ouvrent un « droit de désignation de candidatures » dans les opérations nouvelles ou lorsqu’un logement se libère, dans les programmes auquel ils ont contribué. La géographie des réservations varie, bien entendu, selon les contextes locaux.

En passant d’une gestion dite « en stock » à une gestion « en flux », c’est la philosophie même du financement du logement qui est bouleversée : on passe d’une logique de financement par programme à une logique de financement par bailleur.
 
En effet, le projet de décret prévoit que la gestion des réservations se fera désormais à l’échelle des bailleurs et qu’il ne pourra être conclu qu’une seule convention de réservation par organisme bailleur et par réservataire à l’échelle du département. Cette convention portera sur l’ensemble du patrimoine locatif conventionné de l’organisme bailleur dans le département.

Soucieux de soutenir les politiques intercommunales en matière de logement, le législateur a prévu néanmoins que les intercommunalités peuvent conclure une convention à leur échelle, portant sur le patrimoine locatif d’un bailleur situé sur leur territoire.
 
Le projet de décret apporte des précisions sur les modalités pratiques de mise en œuvre de la gestion en flux :

-    les réservations portent sur un flux annuel de logements exprimé en pourcentage sur le patrimoine locatif conventionné du bailleur (hors relogements ANRU) ;
-    les collectivités et l’Etat conservent leur droit à réservations (respectivement 20 % et 30 %) sur le flux annuel total de logements de chaque organisme bailleur ;
-    les réservations s'exercent dès la première mise en location des logements et au fur et à mesure de leur libération ;
-    les termes de la convention de réservation doivent permettre d’atteindre l’objectif légal d’attribution en faveur de 25 %  des ménages modestes

Au total, les règles proposées sont assez souples. Pourvu que les termes de la convention de réservation permettent de respecter le contingent de 30 % du préfet, le projet de décret laisse les acteurs s’accorder librement entre eux.

À nouveau, le calendrier de mise en œuvre est très rapide, la gestion en flux des réservations devra être effective fin 2021, soit moins de trois ans pour s’organiser.

Pour les bailleurs sociaux, le défi à relever est important en particulier en territoire tendu. La gestion en flux implique un changement radical de leurs pratiques, la poussant vers une approche plus partenariale, plus collective des attributions en inter-organisme.

Pour les collectivités la gestion en flux impose de mieux connaître le parc de logements et ses caractéristiques, d’identifier les réservataires sur leur territoire, de négocier avec les communes qui chercheront à conserver leur contingent, de conventionner avec les bailleurs…

Si elles veulent compter et mettre en oeuvre la politique d’attribution définie dans la CIL, elles vont devoir s’imposer dans le jeu d’acteurs et être force de propositions.

Dans le cadre de ses groupes de travail et commissions, l’AdCF échange avec les communautés et les métropoles pour analyser ces projets de décret et leurs implications au niveau local. Elle fera part de l’ensemble de ses observations au ministre du logement.

Contact : Claire Delpech, c.delpech@adcf.asso.fr

Ressources  :

- Projet de décret relatif à la gestion en flux des réservations de logements locatifs sociaux

- Projet de décret relatif à la cotation de la demande de logement social

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