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FPIC : Une efficacité confirmée

Le nouveau rapport d’évaluation du FPIC a été transmis par le gouvernement au Parlement. Il est accompagné de quelques pistes d’amélioration. Agrémenté de cartes et d’analyses de situations particulières, le rapport met à nouveau en évidence l’efficacité du fonds et la nécessité de maintenir sa logique d’agrégation territoriale, à rebours des propositions visant à dissocier deux FPIC (intercommunal et communal). Si l’outil s’avère de plus en plus performant et précis dans son ciblage, se pose néanmoins la question du vieillissement de certains indicateurs financiers « historiques » utilisés.

Le nouveau rapport d’évaluation du FPIC remis au Parlement pour éclairer les débats sur les lois de finances vient confirmer son efficacité pour réduire les disparités territoriales. L’évaluation 2018 se traduit par une certaine stabilité de ses effets compte tenu de la stabilisation de la carte intercommunale et des montants redistribués. Peu nombreux sont les ensembles intercommunaux à changer de situation (contributeurs nets devenant bénéficiaires nets ou l’inverse). Le taux de réduction des inégalités, évalué avec la méthode dite de Gini (dispersion des situations), se stabilise depuis deux ans à environ 12% ce qui est une bonne performance. Effectuant des prélèvements/reversements en fonction des écarts à la moyenne, le FPIC exerce des corrections croissantes des situations extrêmes.

Les analyses du rapport montrent ainsi que le FPIC joue correctement son rôle péréquateur pour l’immense majorité des ensembles intercommunaux. Au demeurant, il est dans certains cas « sur-péréquateur » en corrigeant à l’excès la faiblesse du potentiel financier intercommunal agrégé et peut même être « contre-péréquateur » dans quelques situations.

A ce titre, on peut s’interroger sur les moyens qui permettraient d’améliorer encore son ciblage pour supprimer ces situations contre-intuitives. Déjà l’année passée, l’AdCF expliquait que les indicateurs retenus pour évaluer les situations ex ante et ex post ne sont pas exactement les mêmes que ceux utilisés pour le fonctionnement du FPIC lui-même. L’analyse des potentiels financiers n’est pas tout à fait identique entre l’instrument et la grille d’évaluation.

L’évaluation de la performance péréquatrice des dotations de l’Etat comme des fonds « horizontaux » est confrontée à ce problème : d’un mécanisme à l’autre, les indicateurs de richesse fiscale et financière, comme les indicateurs de charges, peuvent varier. La référence au revenu n’est pas toujours intégrée de la même manière, ni la prise en compte de l’effort fiscal. Pour progresser dans l’évaluation de l’efficacité de la péréquation nationale, il sera de fait nécessaire de s’accorder sur une grille d’analyse et des indicateurs unifiés et stabilisés. A défaut, les mécanismes de péréquation sont susceptibles de se contrarier mutuellement ou d’agir dans des directions différentes.

A titre d’exemple, le FPIC pondère les potentiels financiers (PFIA) par un coefficient logarithmique lié à la densité de population ; coefficient logarithmique censé tenir compte des différentiels de charges mais qui reste à objectiver (les députés ayant d’ailleurs demandé la remise d’un rapport à ce sujet). Ce coefficient logarithmique a été introduit lors de la création du FPIC par simple transposition de celui qui existe depuis toujours pour tenir compte des charges de centralité dans la répartition des dotations forfaitaires communales. Il n’est pas utilisé dans l’allocation des dotations intercommunales, qui intègre pourtant un critère de potentiel fiscal. Reste à savoir si l’utilisation à l’échelle des ensembles intercommunaux (EI) d’un coefficient établi pour estimer les différentiels de charges entre communes est optimale pour évaluer des disparités de charges entre « blocs intercommunaux ».

Par ailleurs, les PFIA pourraient être encore améliorés même s’ils constituent à ce jour l’indicateur le plus large des richesses « potentielles » d’un territoire. Mais ils sont encore incomplets puisqu’ils ne prennent pas en compte les dotations compensatrices et péréquatrices qui constituent une part de plus en plus importante des potentiels financiers communaux et intercommunaux. L’effet péréquateur ou contre-péréquateur de ces dotations devrait être intégré dans l’analyse avant intervention du FPIC ; c’est ce que le Sénat (à l’initiative de Pierre Jarlier) avait essayé d’introduire en 2011 à travers la notion de PFIA « corrigé ».

Depuis plusieurs années, l’AdCF demande de poursuivre l’élargissement du panier des ressources prises en compte dans le PFIA afin d’avoir une vue complète des disparités territoriales.

 

Le problème soulevé par le critère de l’effort fiscal

Enfin, la nouvelle édition du rapport met en évidence le rôle non-négligeable que joue le critère de l’effort fiscal dans le fonctionnement du FPIC. A  juste titre, le critère d’effort fiscal avait été pris en compte par les parlementaires pour conditionner le bénéfice du FPIC aux territoires disposant d’un certain niveau d’effort fiscal. De fait, de nombreux ensembles intercommunaux potentiellement bénéficiaires se voient écarter de toute attribution du FPIC au motif d’un effort fiscal inférieur au seuil requis.

Si le rapport ne l’indique pas, les analyses d’impact et les cartes présentées mettent en évidence la vétusté du mode d’évaluation de l’effort fiscal, qui est encore apprécié à travers le critère des taux d’imposition (comparés à la moyenne nationale). Or chacun sait que ces taux n’ont plus de signification réelle compte tenu de l’obsolescence considérable des valeurs locatives. Les cartes traduisent cette vétusté en faisant apparaître des régions à effort fiscal élevé qui contrastent avec une France de l’Est à effort fiscal supposé plus faible. Les potentiels fiscaux des territoires situés plus à l’Ouest apparaissent faibles, mais sur le fondement d’évaluations des valeurs locatives qui n’ont plus rien de commun avec les réalités contemporaines et l’attractivité résidentielle de ces régions. Les taux élevés pratiqués dans ces régions compensent de fait des valeurs locatives faibles. L’effort fiscal demandé aux contribuables n’est pas pour autant toujours supérieur à celui demandé dans les bassins de vie situés plus à l’Est. Les associations de collectivités comme certains membres du CFL avaient ainsi souhaité que l’appréciation de l’effort fiscal s’opère à partir des cotisations effectives des contribuables, rapportées éventuellement à leur revenu disponible, pour le mesurer plus efficacement.

Ce n’est donc pas le FPIC qui est ici en cause mais les paramètres sous-jacents utilisés et qui ont manifestement vieilli.
Il est de même toujours dommageable que les critères de revenus soient appréciés à travers la moyenne et non la médiane, ce qui donne une place importante aux valeurs extrêmes.

Progressivement, le dispositif du FPIC permet de répondre aux cas particuliers des communes pauvres dans les ensembles intercommunaux riches ou, à l’inverse, des communes favorisées situées dans des groupements pauvres et bénéficiaires. Les exonérations de contributions dont profitent les communes éligibles à certaines dotations péréquatrices (DSU cible…) ont été prévues dès l’origine et ont été affinées. En sens inverse ont été plus récemment introduites des mesures pour écarter des reversements les communes à fort potentiel financier situées au sein de groupements bénéficiaires. L’AdCF avait formulé des propositions en ce sens pour limiter les effets d’aubaine. On peut néanmoins toujours s’interroger sur le fait que les exonérations de contributions soient prises en charge par les seules communautés alors que la refacturation devrait être équitablement répartie entre l’intercommunalité et les autres communes de l’ensemble intercommunal.

Le rapport indique à juste titre que les critères pris en compte pour exonérer de contribution certaines communes ou, au contraire, en priver de reversement, ne sont pas symétriques. C’est l’éligibilité à des dotations péréquatrices qui est prise en compte dans un cas, et le niveau de potentiel financier dans l’autre. La proposition d’harmoniser les critères est tout à fait fondée. C’est évidemment le critère de potentiel financier qui devrait être non seulement pris en compte en général mais qui devrait être en outre complété. La situation des communes devrait être analysée après correction de leur potentiel financier par les dotations péréquatrices. C’est leur potentiel financier « corrigé », comme l’avait souhaité le Sénat, qui devrait être pris en compte pour la redistribution du FPIC.

 

Contact AdCF : n.portier@adcf.asso.fr ; c.delpech@adcf.asso.fr

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