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Mise en œuvre de la loi NOTRe : un premier rapport d’étape de la mission sénatoriale

Une mission de suivi et de contrôle des dernières lois de réforme des collectivités territoriales a été instituée au Sénat, au sein de la commission des lois. Les rapporteurs de cette mission : Mathieu Darnaud (LR, Ardèche), René Vandierendonck (SRC, Nord), Pierre-Yves Collombat (RDSE, Var) et Michel Mercier (UDI, Rhône) ont présenté leur premier rapport d’information le 23 mars. L’objectif de cette mission est d’identifier les points de blocage dans la mise en oeuvre des dernières réformes des collectivités : affirmation des métropoles, nouvelles régions et NOTRe et de suggérer d’éventuels assouplissements.

Le rapport sénatorial procède, d’une part, à un premier bilan des projets de SDCI et des évolutions de la trame communale qui s’esquisse avec les communes nouvelles. Une seconde partie est consacrée à la constitution des nouvelles régions et à la réorganisation de l’Etat dans celles-ci.
 
Les observations relatives au bloc local se fondent sur une analyse des projets de SDCI, mais aussi sur des visites de terrain et sur des auditions. L’AdCF avait été auditionnée le 10 février. Les sénateurs Jacqueline Gourault (UDI, Loir-et-Cher) et Charles Guené (LR, Haute Marne) avaient présenté à cette occasion l’analyse de l’AdCF sur l’ensemble des projets de schémas, les outils que l’association a développés pour les simulations et l’accompagnement des élus ainsi que les problématiques liées aux communautés dites « XXL » (en superficie ou nombre de communes), expression employée également par la mission. Le rapport d’étape reprend plusieurs observations formulées par les représentants de l’AdCF.

Les rapporteurs rappellent l’esprit de loi NOTRe : création d’intercommunalités plus cohérentes au regard des bassins de vie, des unités urbaines et des SCOT avec un seuil minimal de 15 000 habitants adapté avec des dérogations. Si les sénateurs se félicitent de la prise en compte de la densité de population pour éventuellement déroger au seuil plancher de 15 000 habitants, ils regrettent en revanche que, dans certains départements, les préfets aient choisi de diminuer drastiquement le nombre de communautés et ne se soient pas limités aux évolutions des seules intercommunalités non conformes aux nouveaux seuils légaux. Ils déplorent que ces décisions n’entrent pas en cohérence avec les réalités des terrains. Ils estiment que «  la préoccupation du législateur n’est pas partout prise en compte, non plus que le dispositif qu’il a adopté en conséquence, appliqué. »

Mathieu Darnaud a souligné, lors de sa communication devant la commission des lois, qu’il était nécessaire de laisser l’initiative au terrain et aux territoires en partant de l’affectio societatis qui permet de constituer de communautés qui fonctionnent. Le rapport souligne que : « les élus (sont) aujourd’hui convaincus que les intercommunalités doivent atteindre un périmètre pertinent et cohérent. »
Mais la création de très grandes intercommunalités, sans lien avec la réalité territoriale « vécue », risque d’aboutir à des problèmes de gouvernance. Les sénateurs ont aussi pointé les délais de mise en œuvre très courts qui pouvaient nuire à une mise en œuvre des schémas sereine et acceptée.

Le rapport note que sans modifications éventuelles des CDCI, les créations de communautés XXL seraient nombreuses et dans tous les départements, sur ce point, ils se sont appuyés sur les chiffres de l’AdCF. Le rapport appelle à trouver des voies pour assurer la pleine association des communes membres aux décisions de l’exécutif communautaire. Il s ‘inquiète aussi des fusions à plus de trois communautés qui vont s’avérer complexes, et d’autant plus dans les délais imposés par la loi.

Communes nouvelles : premier bilan

Le rapport fait également le point sur les communes nouvelles dont la création a connu une accélération qui dessine une nouvelle architecture communale. La création des communes nouvelles n’est uniforme ni en termes de nombre de communes fusionnées ni en termes de population. Les sénateurs identifient trois facteurs qui poussent à la création de communes nouvelles : la volonté de renforcer le rôle et la place des communes dans des communautés élargies, le souhait de conserver des marges de manoeuvre financières et l’intention, pour les communes nouvelles issues de communautés intégrées, d’éviter que certaines de leurs compétences (voirie, scolaire, action sociale) ne deviennent des compétences « orphelines » lors de la fusion dans une communauté plus large. Mais l’adhésion des élus à un tel projet reste nécessaire à sa réussite.

La suite du rapport s’attache à la constitution des nouvelles régions et montre que la réussite d’une nouvelle région s’appuie sur un sentiment d’appartenance commun à un même territoire, un pilotage politique fort et une anticipation des réorganisations administratives. Les sénateurs pointent la nécessité, dans les grandes régions, d’une « territorialisation » des politiques régionales, celles-ci pourraient dès lors s’opérer grâce à des conventions avec les autres collectivités infra-régionales et les intercommunalités sur la base de projets territoriaux. Si les travaux du rapport d’étape se sont concentrés sur une fusion réussie, les futurs travaux élargiront l’analyse aux autres types de régions : celles dont le périmètre n’a pas évolué, celles issues d’anciennes régions proches sur les plans économique, social et culturel et celles issues de fusions de régions riches avec des régions moins favorisées.

La dernière partie du rapport est dédiée à la réorganisation des services régionaux dans les nouvelles régions notamment avec les défis du numérique et la réorganisation en « multi-sites ». Les impacts sur les personnels de ces nouveaux défis sont évalués.
La mission va poursuivre ses travaux pour présenter de nouvelles conclusions dans le courant de l’année 2016.

Contacts AdCF : m.blonsard@adcf.asso.fr ; n.portier@adcf.asso.fr
 

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