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Composition des assemblées intercommunales : le Conseil constitutionnel prohibe pour l’avenir la répartition des sièges sur accord local

Par sa décision n° 375278 publiée le 20 juin, le Conseil constitutionnel a donné une suite positive à la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par la commune de Salbris pour contester, au nom de l’égalité devant le suffrage et de la « proportionnalité démographique », la répartition des sièges à partir d’un accord local tenant compte de la population. Il a pris soin, afin de ne pas entrainer de « conséquences manifestement excessives », de ne faire entrer en vigueur sa décision que lors des prochains renouvellements des assemblées. Les instances nationales de l’AdCF tireront les enseignements de cette décision lors de leurs universités d’été de Rennes des 25 et 26 juin. Cette décision est de nature à remettre en cause certains principes historiques de l’intercommunalité ou à nécessiter de mieux clarifier dans la loi sa vocation confédérale.

Dans un contentieux l’opposant à la communauté de communes de la Sologne des Rivières, la commune de Salbris contestait la constitutionnalité des règles relatives à l’accord local pouvant prévaloir pour répartir les sièges au sein des conseils communautaires entre les communes membres, considérant qu’elles portaient atteinte au principe d’égalité devant le suffrage. Pour mémoire, cette disposition avait été adoptée par les parlementaires afin de permettre le respect du principe de proportionnalité tout en respectant les réalités de chaque territoire et la diversité des situations. Le Conseil constitutionnel n’avait formulé aucune observation à ce sujet lors de son examen de la loi RCT du 16 décembre 2010.

Néanmoins, considérant que cette question revêtait un caractère sérieux, le Conseil d’Etat a décidé de transmettre la QPC au Conseil constitutionnel (1). Ce dernier a finalement considéré, dans une décision du 20 juin dernier (2) que « dès lors que des établissements publics de coopération entre les collectivités territoriales exercent en lieu et place de ces dernières des compétences qui leur auraient été sinon dévolues, leurs organes délibérants doivent être élus sur des bases essentiellement démographiques ; que s'il s'ensuit que la répartition des sièges doit respecter un principe général de proportionnalité par rapport à la population de chaque collectivité territoriale participante, il peut être toutefois tenu compte dans une mesure limitée d'autres considérations d'intérêt général et notamment de la possibilité qui serait laissée à chacune de ces collectivités de disposer d'au moins un représentant au sein de cet organe délibérant » (cons. 4). Ces premiers éléments soulèvent d’ores et déjà une première question : le Conseil parlant d’ « établissements publics de coopération entre les collectivités territoriales », la répartition des sièges au sein des syndicats de communes est-elle concernée ?

Confrontant ce principe à l’alinéa 2 du I de l’article L. 5211-5-6-1 du CGCT, le juge constitutionnel en conclut « qu'en permettant un accord sur la détermination du nombre et de la répartition des sièges des conseillers communautaires et en imposant seulement que, pour cette répartition, il soit tenu compte de la population, ces dispositions permettent qu'il soit dérogé au principe général de proportionnalité par rapport à la population de chaque commune membre de l'établissement public de coopération intercommunale dans une mesure qui est manifestement disproportionnée ; que, par suite, elles méconnaissent le principe d'égalité devant le suffrage et doivent être déclarées contraires à la Constitution » (cons. 6).

Cette décision intervient au lendemain du renouvellement général des conseils municipaux et communautaires. La date d’entrée en vigueur de cette décision revêt donc un intérêt majeur. Le Conseil constitutionnel a décidé que cette déclaration d’inconstitutionnalité entrerait en vigueur pour les opérations de répartition des sièges réalisés postérieurement à cette date. Toutefois, afin de ne pas « entraîner des conséquences manifestement excessives », cette décision ne sera pas applicable dans les territoires où ces opérations ont déjà été réalisées. Deux exceptions sont à noter néanmoins : elle trouvera à s’appliquer aux instances en cours ainsi que dans les communautés au sein « desquelles le conseil municipal d'au moins une des communes membres est, postérieurement à la date de la publication de la présente décision, partiellement ou intégralement renouvelé ».


(1) CE, 11 avril 2014, req. n°375278, Commune de Salbris
(2) CC, 20 juin 2014, n°2014-405 QPC, Commune de Salbris



Commentaire AdCF :

L’AdCF est tenue de prendre acte de la décision du Conseil constitutionnel et ses considérants. Lors des débats parlementaires sur la loi RCT du 16 décembre 2010, la question de la proportionnalité avait été largement posée et le risque constitutionnel évalué. La validation générale de la loi par le Conseil constitutionnel avait semblé garantir son aval même s’il n’avait pas été saisi explicitement sur ce point. Par sa décision, le Conseil constitutionnel invalide la possibilité de recourir à un accord local et privilégie l’application stricte de la méthode dite « légale » prévue par la loi à défaut d’accord. Il reconnaît néanmoins que des tempéraments peuvent être apportés par la loi, au nom de motifs d’intérêt général, comme l’attribution d’un siège de plein droit à chaque commune.
Le Conseil constitutionnel n’évoque pas spécifiquement la règle qui plafonne à 50% (hormis dans les communautés urbaines) le nombre de sièges pouvant revenir à une seule commune. Pourtant, c’est en raison de ces deux principes qui encadrent la répartition des sièges que la proportionnalité démographique s’avère impossible à atteindre.
Alors que le projet de loi RCT initialement présenté par le gouvernement ne prévoyait pas de possibilité de répartition sur accord, l’AdCF avait procédé à des simulations qui montraient de tout aussi fortes ruptures de la proportionnalité démographique en cas d’application de la méthode de répartition légale. Dans nombre de cas, si la commune principale était mieux prise en compte, les communes intermédiaires pouvaient au contraire être désavantagées, réduites à deux sièges voire un seul, à l’instar de communes dix ou vingt fois moins peuplées qu’elles. Dans certains cas, l’accord local permettait de fait des équilibres plus satisfaisants que la méthode légale, y compris au regard du critère de la « proportionnalité démographique ». Compte tenu de l’extrême disparité de la taille des communes au sein des intercommunalités, la répartition strictement proportionnelle est en fait très difficile à atteindre. Elle tend de surcroît à oblitérer la nature fédérale, ou confédérale, de l’intercommunalité, les communes n’étant pas de simples circonscriptions électives comme le sont les cantons pour le département. Dans certaines intercommunalités, les rapports démographiques entre communes peuvent aller de 1 à 1000 et il est manifestement difficile de les traduire en répartition de sièges proportionnelle.
L’AdCF est soulagée que le Conseil constitutionnel ait choisi, dans sa sagesse, de ne demander le respect de sa décision que pour les renouvellements. Mais il faudra en mesurer l’ensemble des impacts puisque le renouvellement d’un seul conseil municipal semble devoir imposer une nouvelle répartition des sièges au sein des assemblées intercommunales. Les évolutions de périmètres imposeront également d’appliquer la règle de répartition de la loi RCT.

La décision du Conseil constitutionnel ne manquera pas d’interroger la nature de la coopération intercommunale et des communautés, de plus en plus assimilées à des collectivités malgré leur statut d’établissement public. Elle nourrira également les débats sur l’évolution envisagée des modes de désignation des élus communautaires à moyen terme.

Retrouver la décision sur le site Internet du Conseil constitutionnel

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