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La loi MAPTAM déclarée conforme à la Constitution

Par sa décision n° 2013-687 DC du 23 janvier 2014, le Conseil constitutionnel s'est prononcé sur la loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (MAPTAM) dont il avait été saisi par plus de soixante députés. Ceux-ci contestaient la conformité à la Constitution de dispositions des articles 12, 22, 24, 26, 33, 37 et 43. Le Conseil a écarté ces griefs et jugé l'ensemble de ces dispositions conformes à la Constitution, ne formulant qu'une réserve sur le cumul des fonctions de maire et de président de la métropole de Lyon. Faisant application de sa jurisprudence constante, le Conseil a notamment écarté des griefs fondés sur la libre administration des collectivités territoriales. D'une part, la loi peut imposer le regroupement de collectivités territoriales (EPCI) dans un but d'intérêt général qui consiste en l'espèce à assurer la continuité territoriale ainsi que la cohérence du périmètre du nouvel établissement constitué « en vue de la définition et de la mise en oeuvre d'actions métropolitaines ».

La validation de la métropole du Grand Paris

Les requérants contestaient, tout d’abord, l’« adhésion forcée » de certaines communes à la métropole du Grand Paris. Le Conseil a considéré qu’ « il ressort des travaux parlementaires qu'en imposant à ces communes de faire partie de la métropole du Grand Paris, le législateur a entendu assurer la continuité territoriale ainsi que la cohérence du périmètre du nouvel établissement public constitué en vue de la définition et de la mise en œuvre d'actions métropolitaines » ; qu'il a ainsi poursuivi un but d'intérêt général ; qu'il pouvait, dans ce but, apporter ces limitations à la libre administration des communes. Cette décision fait écho à sa décision du 26 avril 2013 suite au dépôt d’une question prioritaire de constitutionnalité par les communes de Puyravault et de Savigny-sur-Orge. Il y précisait que « le législateur a pu, dans les buts d'intérêt général d'achèvement et de rationalisation de la carte de l'intercommunalité », apporter ces limitations à « la libre administration des communes » en imposant à certaines d’entre elles d’intégrer un EPCI.
S’agissant des compétences de la métropole du Grand Paris, au moyen selon lequel celles des communes membres seraient « réduites à un point tel que ces collectivités n’administre[raient] plus », le Conseil constitutionnel a répondu que « les dispositions contestées n'ont ni pour objet ni pour effet de priver les communes de l'exercice des compétences qui ne sont pas transférées de plein droit à la métropole ». Le Conseil constitutionnel valide ainsi le fait que la spécialité est susceptible de degrés et qu’une métropole demeure un EPCI soumis au principe de spécialité à partir du moment où les communes ne lui ont pas transféré l’ensemble de leurs compétences. Ainsi, même si la métropole exerce de très nombreuses compétences, elle continue à ne disposer que de compétences d’attribution.
Les requérants contestaient également la création de « territoires » au sein de la métropole parisienne. Le juge constitutionnel les a déclarés conformes à la Constitution au motif que « la différence de traitement qui en résulte en matière d'exercice en commun de compétences communales qui ne sont pas exercées par la métropole du Grand Paris repose sur une différence de situation en rapport avec l'objectif poursuivi par le législateur ».


Une réserve d’interprétation sur la métropole de Lyon

En ce qui concerne les modalités de création de la métropole lyonnaise, les requérants contestaient plusieurs points : l’absence de référendum ; l’absence d’incompatibilité entre la fonction de président du conseil de la métropole et celle de maire ; la prorogation des mandats des conseils métropolitains jusqu’en 2020 ; l’absence de parité au sein de l’exécutif.
Sur le premier moyen, le Conseil constitutionnel a indiqué que « le constituant n'a pas imposé au législateur de prévoir la consultation des électeurs inscrits dans les collectivités intéressées lorsqu'il est envisagé de créer une collectivité territoriale dotée d'un statut particulier ou de modifier son organisation ainsi que lorsque sont modifiées les limites des collectivités territoriales ».
Toutefois, le juge a émis une réserve d’interprétation sur le deuxième point en considérant que « si le législateur pouvait, à titre transitoire et afin de permettre la mise en place des institutions de la métropole de Lyon, ne pas prévoir d'incompatibilité entre les fonctions de président du conseil de cette métropole et celles de maire, il ne pouvait, sans méconnaître le principe d'égalité, et en l'absence de toute différence de situation (…), prévoir de façon pérenne que les fonctions de maire ne sont pas incompatibles avec celles de président du conseil de la métropole de Lyon ; que, dès lors, les dispositions du premier alinéa de l'article L. 3631-8 (…) ne sauraient être interprétées comme autorisant, à compter du prochain renouvellement général des conseils municipaux suivant la création de la métropole de Lyon, le cumul des fonctions de président du conseil de cette métropole et de maire ; que, sous cette réserve applicable à compter du prochain renouvellement général des conseils municipaux suivant la création de la métropole de Lyon, les dispositions du premier alinéa de l'article L. 3631-8 ne sont pas contraires à la Constitution ». A noter que dans le projet de loi organique interdisant le cumul de fonctions exécutives locales avec le mandat de député ou de sénateur, les parlementaires ont prévu une incompatibilité entre le mandat de parlementaire national et celui de président ou vice-président de l'organe délibérant de toute autre collectivité territoriale créée par la loi (article 1er – 11°).

Le juge a rejeté les deux derniers moyens soulevés par les requérants en invoquant le « but d’intérêt général » poursuivi par le législateur. Etant donné que « les électeurs (…) seront informés de ce que ces derniers deviendront, à compter de janvier 2015, les conseillers de la métropole de Lyon ; qu'en deuxième lieu, les délégués de la communauté urbaine de Lyon qui seront élus en mars 2014 le seront au suffrage universel direct ; qu'en troisième lieu, en prévoyant que les délégués de la communauté urbaine de Lyon qui seront élus en mars 2014 exerceront le mandat de conseiller de la métropole de Lyon à compter du 1er janvier 2015 et jusqu'en 2020, le législateur a entendu faciliter la réalisation de la réforme territoriale mise en œuvre et éviter l'organisation d'une nouvelle élection au cours de l'année 2014 »


La pluralité des cas de création des métropoles justifiée par des différences de situation

Plusieurs moyens avaient également été soulevés à propos des conditions de création des métropoles de droit commun. Les opposants à ces dispositions contestaient d’une part, que certaines métropoles seraient créées de plein droit tandis que d’autres nécessiteraient l’accord des communes. D’autre part, il y aurait eu une inégalité de traitement entre ces métropoles et les départements et les régions qui ne fusionneraient pas selon la même procédure puisqu’aucun référendum n’est obligatoire dans le premier cas. 

Le juge constitutionnel a rejeté ces éléments en considérant « qu'il ressort des travaux parlementaires qu'en prévoyant une transformation automatique, au 1er janvier 2015, en métropoles des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre qui forment un ensemble de plus de 400 000 habitants dans une aire urbaine de plus de 650 000 habitants, le législateur a entendu garantir qu'un nombre significatif de communautés urbaines et de communautés d'agglomération deviennent des métropoles ; que, dans le même temps, en offrant une faculté d'accès à ce statut, sous réserve d'un accord à la majorité qualifiée des communes, pour des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 400 000 habitants remplissant d'autres conditions précisément définies, le législateur a également entendu prendre en compte les particularités géographiques de quelques autres établissements de coopération intercommunale d'une taille significative et jouant un rôle particulier en matière d'équilibre du territoire ; que les différences de traitement dans les conditions d'accès au statut de métropole sont en lien direct avec les objectifs poursuivis par le législateur ; qu'il n'en résulte pas de rupture caractérisée de l'égalité devant la loi »

La juridiction a, enfin, rappelé que la Constitution n’imposait pas une consultation des électeurs pour la création d’un EPCI à fiscalité propre.

Contact AdCF : f.boulay@adcf.asso.fr

En savoir plus, retrouver la décision sur le site Internet du Conseil constitutionnel  

Voir également le communiqué de presse du Conseil constitutionnel

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