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Réforme ferroviaire : l’autorité de la concurrence se prononce pour le transfert des gares au futur gestionnaire des infrastructures (SNCF Réseau).

L'Assemblée Nationale a achevé l'examen en 1ère lecture de tous les articles du projet de loi de réforme ferroviaire, le 19 juin 2014. Sur fond de conflit social à la SNCF, l'examen parlementaire a été marqué ces derniers jours par d'intenses débats sur la gouvernance du système ferroviaire. Pour éclairer ces débats, il est utile de se replonger dans l'avis que l'Autorité de la concurrence avait transmis au gouvernement le 4 octobre 2013 sur ce projet de loi. L'Autorité de la concurrence juge insuffisante l'indépendance du futur gestionnaire des infrastructures, SNCF Réseau, vis-à-vis de SNCF Mobilités (l'opérateur historique). L’autorité administrative indépendante regrette ainsi que le périmètre de compétence de SNCF Réseau se limite au réseau ferré national et recommande que les gares et les infrastructures de services lui soient également transférées.

Si l’Autorité de la concurrence approuve certes les grandes lignes du projet de loi ferroviaire présenté le 11 octobre 2013 par Frédéric Cuvillier, Ministre des transports, elle exige également des modifications susceptibles de changer le sens de la réforme, notamment dans le domaine de la gestion des gares. 

Dans son avis très détaillé, rendu public le 22 octobre 2013, l'Autorité de la concurrence formule une douzaine de recommandations afin que la réforme, tout en permettant l'intégration industrielle du groupe public, soit accompagnée de garanties, notamment sur l'indépendance du gestionnaire du réseau ferroviaire et l'égalité d'accès au réseau.


Une réforme en profondeur du système ferroviaire français

 

En pratique, la nouvelle architecture du secteur ferroviaire repose sur la constitution d'un groupe public ferroviaire industriel et intégré. La structure mise en place en 1997 se composait de deux entités autonomes, Réseau Ferré de France (RFF) gestionnaire de l'infrastructure et la SNCF pour l'exploitation des transports mais également de l’entretien de l’infrastructure. Désormais, le nouveau groupe public ferroviaire intégrera, sous le chapeau d'un établissement public industriel et commercial (EPIC) nommé "SNCF", un premier EPIC en charge des fonctions réunies de gestion de l'infrastructure "SNCF Réseau" et un second EPIC qui se voit confier l'exploitation de services de transport ferroviaire "SNCF Mobilités".

« Cette nouvelle organisation, proche de celle d'un groupe de sociétés verticalement intégré, appelle plusieurs observations de la part de l'Autorité de la concurrence afin que la réforme puisse permettre de concilier les efficiences économiques attendues et la nécessaire préservation de la concurrence. Elle considère qu'il est possible de relever ce défi si trois principes sont respectés » :

1) SNCF Réseau, pièce centrale du dispositif, doit voir son périmètre d’intervention élargi et son indépendance financière renforcée ;
2) clarifier le périmètre et les missions de l’EPIC de tête en préservant l’indépendance de SNCF Réseau ;
3) Renforcer la régulation sectorielle, en confiant à l'Autorité de régulation des activités ferroviaires des pouvoirs plus importants.


 
Réinscrire les gares dans le patrimoine de la Nation
 
A l’heure où le Parlement débat (dans le cadre du projet de loi MAPTAM Lebranchu-Escoffier) de la mise en place de schémas régionaux de l’intermodalité, l’AdCF souhaite souligner l’importance considérable du premier point qui porte précisément sur la gouvernance des gares.

A ce stade, le périmètre de compétence du gestionnaire d'infrastructure SNCF Réseau se limite au réseau ferré national. L'opérateur historique demeure donc le gestionnaire de la majeure partie des gares en France ainsi que des infrastructures de services. « L'Autorité de la concurrence regrette ce statu quo ».
En effet, comme elle l'avait déjà souligné en 2009, « les gares de voyageurs revêtent toutes les caractéristiques d'une infrastructure essentielle dont l'accès doit être garanti de façon non discriminatoire et transparente pour les entreprises ferroviaires. Sans accès aux gares et aux infrastructures de service, ou à des conditions discriminatoires, le développement de la concurrence se trouverait amoindri ». A cet égard, elle avait préconisé « que soit instaurée, à titre transitoire, une séparation fonctionnelle pour gérer les gares, puis à terme une séparation juridique en vue de garantir de façon plus effective l’indépendance du gestionnaire des gares ainsi constitué ». L’Autorité a réitéré ces mêmes recommandations dans son avis n° 11-A-15 du 29 septembre 2011.
« L’Autorité ne peut que constater que ces recommandations n’ont pas été suivies d’effet et que le projet de loi, aujourd’hui soumis à son avis, ignore également ces risques concurrentiels majeurs qui sont susceptibles d’entraver le développement effectif de la concurrence dans le secteur ferroviaire, mais aussi sur d’autres marchés connexes ».


L'Autorité de la concurrence souhaite donc que les infrastructures de service (cours de marchandises, gares de triage, installations d'approvisionnement en électricité de traction...) utilisées par le fret ferroviaire, déjà ouvert à la concurrence, soient transférées immédiatement à SNCF Réseau. « Les gares devraient suivre le même mouvement : l'Autorité n'est pas hostile à une certaine progressivité mais souligne que le transfert devrait intervenir au plus tard en 2019, date d'ouverture à la concurrence des transports ferroviaires de voyageurs ».
SNCF Réseau pourrait alors constituer « un véritable "guichet unique" pour les demandes en capacités ferroviaires des entreprises ferroviaires, de l'attribution des sillons jusqu'aux services rendus en gares, qu'il s'agisse des transports de voyageurs ou du fret. Ceci renforcerait l'efficacité du système ferroviaire en général », estime l'Autorité de la concurrence.

L’Autorité rappelle que les gares de voyageurs revêtent les caractéristiques d’infrastructure essentielle, non seulement en ce qui concerne leurs quais, « mais également leurs fonctions d’information et d’orientation des voyageurs, de vente de titres de transport et de développement de l’intermodalité ».

Dans ce cadre, l’Autorité recommande que la gestion, l’exploitation et le développement des gares de voyageurs et des infrastructures de services indispensables à l’activité des entreprises ferroviaires soient séparés du reste des activités de l’opérateur historique de transport (SNCF Mobilités). Il s’agit d’éviter tout abus de position dominante de SNCF Mobilités sur le marché ferroviaire progressivement ouvert à la concurrence, mais également sur le marché de l’intermodalité et ses services associés qui concernent tous les niveaux de collectivités locales et pour lequel SNCF Mobilités se positionne également via ses multiples filiales. 
L’Autorité considère injustifié de laisser la gestion des gares de voyageurs à SNCF Mobilités, comme cela est prévu dans par le projet de loi. « En effet, le cœur de métier de SNCF Mobilités n’est pas la gestion de services en gares, mais l’exploitation de services de transport ferroviaire ». Conséquence logique : « il convient d’insister sur le fait que la gestion des gares par SNCF Réseau impliquerait, en pratique, le transfert de Gares & Connexions ».

SNCF Réseau regrouperait alors l’ensemble du patrimoine foncier ferroviaire. Ces préconisations vont dans le même sens que celles du rapport Auxiette d’avril 2013 (« Un nouveau destin pour le service public ferroviaire français : les propositions des régions », proposition n° 32, pp. 42 et 43). « Ceci pourrait en permettre une gestion plus uniforme, facilitant le rôle des pouvoirs publics dans leur fonction de planification de la politique générale de transport ».


Commentaires AdCF :

Alors que les réseaux de transports collectifs urbains connaissent une modernisation accélérée, leur interconnexion avec les réseaux inter-urbains et notamment les TER sera l’une des clefs décisives des politiques de déplacements de demain. La question de la gestion des gares et des pôles d’échanges, dont le développement est programmé avec les nombreux projets en cours de lignes de transports collectifs en site propre, est un enjeu majeur pour les collectivités locales : pour la programmation des pôles d’échanges multimodaux, qui relève directement des compétences des autorités organisatrices de transport (PDU) ou l’action foncière aux abords des gares (libération de terrains à bâtir, mutabilité des fonctions urbaines ou préservation de la vocation logistique).

A l’instar du GART et de la FNAU, l’AdCF a plaidé pour des contrats de gares permettant de définir la responsabilité des acteurs sur le principe du « qui paie, décide ». Il convient à ce titre de distinguer les prérogatives de gestion de la gare de celles qui portent sur l’aménagement de son environnement urbain.

Dans le but de parvenir à une nouvelle gouvernance de ces infrastructures majeures pour l’organisation des politiques intermodales, le GART, l’AdCF et l’ARF avaient demandé en 2012 au Gouvernement de réécrire le décret n° 2012-70 du 20 janvier 2012 relatif aux gares de voyageurs et aux autres infrastructures de services du réseau ferroviaire afin que les collectivités locales (régions et agglomérations en tête) soient étroitement associées à cette gouvernance.
Pour avoir demandé que soit mis en chantier le plus rapidement possible la réalisation des schémas régionaux d’intermodalité dont les gares seront des pièces maîtresse, l’AdCF estime que celles-ci doivent être réintégrées dans le patrimoine de la Nation à l’occasion de l’examen parlementaire du projet de loi de réforme ferroviaire. 
 
Voir également ci-dessous l'article de David Herrgott, chargé d’études secteur ferroviaire au Groupement des Autorités Responsables de Transport (GART) paru dans le mensuel de l'AdCF, Intercommunalités, en décembre 2013.
 
 

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