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Rénovation urbaine : l’Onzus plaide pour une cohérence accrue avec les politiques communautaires

Chargé d’un rapport annuel sur la situation socio-économique des quartiers de la politique de la ville, l’Observatoire national des zones urbaines sensibles (Onzus) revient cette année, à la demande du Ministre de la Ville, sur dix ans de Programme national de rénovation urbaine (PNRU) dans la perspective du lancement, en 2014, d’un deuxième programme. A l’image du récent rapport du Conseil d’évaluation et de suivi (CES) de l’Anru, l’évaluation de l’Onzus préconise d’intégrer les futurs projets de rénovation urbaine dans des politiques publiques d'agglomération.

Quelques jours après la publication, début février, du rapport du Conseil d’évaluation et de suivi (CES) de l’Anru (AdCF Direct du 1er mars 2013) c’est au tour de l’Onzus de dresser le bilan du PNRU. Comme le suggère le CIV du 19 février 2013, les instances d’évaluation de la politique de la ville sont amenées à s’unifier. Avant de rendre effective cette décision, leurs préconisations respectives s’accordent déjà : intégrer les futurs projets de rénovation urbaine dans des politiques publiques supra-territoriales.

Au-delà des éléments de bilan en terme de financement et de réalisation du PNRU, il est une question qui mérite une nouvelle fois d’être posée : peut-on transformer la vie dans les quartiers en restructurant l’urbain via des interventions sur la bâti ? A partir de cette question, le rapport s’attarde notamment sur les effets de la rénovation urbaine dans l’intégration des quartiers au sein des agglomérations.

Les projets de rénovation urbaine (PRU) avaient pour ambition initiale de « mettre fin à l’enclavement physique ainsi qu’à la dégradation ou déqualification urbaine de ces quartiers et de les intégrer au reste de la ville. ». Afin d’en assurer le succès les PRU devaient s’intégrer dans la dynamique de développement du territoire de l’agglomération. Selon le rapport, force est de constater que le PRU n’a que rarement été inclus dans une réflexion globale d’aménagement insérant véritablement les quartiers au sein des agglomérations. Une des raisons à cela tient notamment à la conception des conventions de rénovation urbaine à une échelle souvent communale (voir l’enquête AdCF sur les pratiques intercommunales de politique de la ville), écartant de fait leur articulation aux stratégies de développement urbain de l’agglomération. Seul satisfecit, la mobilisation d’EPCI dans des opérations de désenclavement ou de desserte par les transports en commun s’est faite parallèlement aux PRU. Parmi les 74 quartiers mal desservis avant les opérations de rénovation urbaine, les délégués territoriaux de l’ANRU estiment que 50 d’entre eux ont vu leur desserte améliorée.

Ainsi, l’inscription des projets dans les documents de planification a fait défaut. La future réforme de la politique de la ville entend mettre en cohérence les futurs contrats de la politique de la ville avec les cadres et outils de planification déjà existants (PLU, SCoT, PLH, PDU,...). Le rapport de l’Onzus fait notamment état des programmes locaux de l’habitat (PLH), qui devront constituer un cadre d’articultaion des PRU. De nombreux rapports ont relaté le fait qu’il était difficile dans le cadre de PRU de reconstituer hors site une offre locative sociale. Le rééquilibrage des logements sociaux entre les territoires est justement envisageable à partir du moment il est pensé stratégiquement sur l’ensemble du territoire d’une agglomération, d’où le souhait de la réforme de faire de l’EPCI le pivot des futurs contrats de la politique de la ville.

Contacts AdCF : c.lanoir@adcf.asso.fr & d.denizot@adcf.asso.fr


« Dix ans de Programme national de rénovation urbaine :
 Bilan et perspectives »
,


extraits du rapport de l’Onzus

Les moyens du PNRU
- 45 milliards d’euros pour 594 quartiers

Avancement de la programmation
- Au 31 décembre 2012, on dénombre 402 conventions pluriannuelles entre l’ANRU et les différents porteurs de projet, villes ou EPCI, dont 397 signées.
- Les opérations programmées au titre du PNRU représentent un montant total de 45 Mds€, dont 43,9 Mds de travaux et interventions (i.e. hors ingénierie). Un quart de ce montant total (26%) correspond à des subventions versées par l’ANRU, pour un total de 11,6 Mds€.
- Cette programmation concerne au total la démolition d’environ 145 000 logements, la reconstruction d’environ 140 000 autres, et la réhabilitation de 325 000 logements, soit un total de plus de 610 000 logements concernés par ces trois types d’opérations.

Les ressources dédiées au financement du PNRU par l’ANRU
- L’effort financier de l’Anru en faveur des quartiers de la rénovation urbaine a crû continûment entre 2003 et 2009, pour atteindre environ 12 Mds€, inscrits dans la loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion du 25 mars 2009.
- De 2004 à 2008, Action Logement a contribué entre 40 et 60% au financement de l’ANRU, l’Etat entre 25 et 55%. A partir de 2009, les crédits de l’Etat pour le financement du PNRU se font par le biais des crédits du plan de relance. A partir de cette date, le PNRU est ainsi financé à plus de 70% par Action Logement, et dans une moindre mesure, par la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS).
- De nouvelles sources de financement ont été mises en place par la LFI 2011 :
* un prélèvement sur le potentiel financier des bailleurs sociaux : la fraction de ce prélèvement, recouvré par la CGLLS et affecté au financement du PNRU, est de 95 M€ en 2011 et 35 M€ en 2012 ;
* une fraction de la part variable de la cotisation additionnelle versée auprès de la CGLLS, d’un montant de 70 M€, pour 2011 et 2012 ;
* une fraction, fixée à 95 millions d'euros par an, du produit de la taxe locale sur les locaux à usage de bureaux, les locaux commerciaux et les locaux de stockage, affectée à la Société du Grand Paris (SGP) pour 2011, 2012 et 2013.
- Au-delà de sa contribution en subvention à l’ANRU (4 M€ par an) affectée au financement de l’ingénierie de projet, la Caisse des dépôts constitue un financeur important de la rénovation urbaine à travers des prêts qu’elle consent aux maîtres d’ouvrage, bailleurs comme collectivités locales. L’encours de prêts de la CDC au bénéfice de la rénovation urbaine s’élève à 16,2 Mds€, soit plus de 36% du total du programme. Ces prêts recouvrent les prêts de financement du logement social (PLAI, PLUS, PLUS-CD) à hauteur de 10,2 Mds€, les prêts en faveur de la réhabilitation et de la résidentialisation pour 3,7 Mds€, et les prêts à destination des collectivités locales afin de financer les aménagements et équipements publics programmés dans les opérations de rénovation urbaine, à hauteur de 2,1 Mds€.

Les partenaires financiers de la rénovation urbaine
Le PNRU est financé à environ un quart par l’ANRU. Les autres sources de financement du PNRU sont les suivantes :
- 42,8%, soit plus de 19 milliards provenant des bailleurs HLM, dont un dixième sous forme de fonds propres, le reste correspondant à des prêts de la Caisse des Dépôts
- 23,2%, soit près de 10,4 milliards provenant des collectivités territoriales : 13,4% des villes et des EPCI, 5,8% des régions, 4,0% des départements.
- Les 8,2% restant proviennent en partie de l’Etat (0,8%), des fonds européens (FEDER) pour 0,8% et de la Caisse des Dépôts (hors prêts) pour 0,3%.


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