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Regroupement des organismes HLM : quels enjeux pour les territoires ?

Récemment adoptée, la loi ELAN contient un important volet consacré à la réforme du secteur HLM. Avec pour but de renforcer sa capacité de production et de réhabilitation des logements en incitant les organismes à se regrouper, d’améliorer la solidarité financière entre eux, afin de dégager, via la vente de logements sociaux, les fonds nécessaires à la production nouvelle. Explications.

Concernant les regroupements d’organismes, le gouvernement lui accorde de nombreuses vertus, à la lecture de l’exposé des motifs du projet de loi. Outre la mutualisation des moyens pour les plus petits organismes leur permettant d’améliorer leur efficacité, l’objectif explicité est de « renforcer la solidarité financière au sein des groupes facilitant la circulation des capitaux entre organismes ». Le regroupement « forcé » des organismes de logement social, en deçà d’un certain seuil de logements, aura été l’un des points sensibles du débat parlementaire (avec la vente HLM).

Fixé dans un premier temps à 15 000 logements, tandis que le Sénat privilégiait un plancher de 10 000, c’est finalement le seuil de 12 000 logements qui a été retenu au terme des débats de la commission mixte paritaire. Ce seuil concerne actuellement un peu plus de 60 % des organismes (ESH, OPH, COOP et OMOI) très inégalement répartis sur les territoires qui gèrent près de la moitié du parc de logements sociaux (2,4 millions de logements). Pour les collectivités locales, qui entendent mettre en oeuvre leur politique de l’habitat en adéquation avec leur PLH, l’enjeu est de taille.

Quelles sont les obligations de regroupement fixées par la loi ELAN ?

La loi ELAN fixe, pour les organismes HLM et les SEM, un seuil minimal de logements sociaux (12 000) en-deçà duquel s’impose en principe une obligation de regroupement à l’horizon 2021.

Des exceptions territoriales sont néanmoins prévues. Ainsi, le seuil ne s’appliquera pas lorsqu’il n‘existe qu’un seul organisme HLM (ou SEM) dans un département. Il en sera de même pour les SEM si le logement ne constitue par leur activité principale et si leur chiffre d’affaires est supérieur à 40 millions d’euros. Le seuil ne s’applique pas non plus pour les organismes dont le siège social est situé en Outre-mer. Enfin, les OPH rattachés à un établissement public territorial de la métropole du Grand Paris, dès lors qu’ils constituent l’unique OPH rattaché à l’EPT, ne sont pas soumis au seuil des 12 000 logements.

Il est à noter qu’un délai supplémentaire de 2 ans est accordé aux OPH déjà engagés dans une fusion en cours (rattachement à un EPCI par exemple).

La loi propose différentes modalités de regroupement, selon deux formes d’organisation :

- une organisation verticale, soit un groupe au sens du code du commerce (société mère et filiales) composé majoritairement d’organismes HLM ou de SEM, contrôlé soit par un actionnaire majoritaire ou par une autre société non HLM. Actuellement, les organismes rattachés au groupe Action Logement fonctionnent sur ce modèle.

Le groupe a vocation, notamment, de faciliter la circulation de capitaux entre organismes de logement social afin de renforcer les capacités d’autofinancement du secteur.

 - une organisation plus horizontale, avec la création possible d’une « société anonyme de coordination » (SAC) sous forme de société anonyme de droit commun ou de société coopérative. Il ne s’agit pas d’une fusion, mais d’une formule de regroupement non capitalistique d’organismes HLM publics ou privés.

Les SAC ont vocation à mutualiser les moyens des organismes tout en conservant leur indépendance : groupement d’achat, développement d’une identité commune, possibilités d’organiser des prêts et avances pour accroître la capacité d’investissement des membres… Une SAC dispose d’un représentant sans voix délibérante dans les organes de gouvernance des organismes qui la constituent.

Les collectivités locales et leurs groupements sont membres de droit des SAC de leur territoire et représentés au sein des organes de gouvernance (assemblée générale et conseil d‘administration ou de surveillance).

Les groupes issus des sociétés de coordination devront obligatoirement établir à l’échelle des organismes constituant le groupe un plan stratégique de patrimoine de groupe ainsi qu’un cadre stratégique d’utilité sociale. Ce cadre stratégique définira : « des orientations générales et des objectifs chiffrés pour les engagements sur la qualité de service rendu aux locataires, la politique patrimoniale, la gestion sociale, la concertation locative avec les locataires, et, le cas échéant, la politique en faveur de l'hébergement et la politique d’accession ».

 

Une grande diversité de situations du coté des bailleurs

Le délai fixé par la loi (2021) pour mettre en oeuvre ces regroupements s’avère très court. Les implications des regroupements seront très différentes d’un territoire à l’autre et selon la nature de l’organisme.

Les offices publics (intercommunaux ou départementaux), avec 264 entités, représentent un tiers de organismes. Ils gèrent près de la moitié du parc de logement social. Ils ont déjà connu des phases de regroupement notamment avec la réforme territoriale conduisant les offices communaux à fusionner à l’échelle intercommunale.

Le tissu des offices est très diversifié : 21 OPH gèrent plus de 20 000 logements (125 000 logements pour Paris Habitat, un peu plus de 30 000 logements pour Lille métropole Habitat et Lyon Métropole Habitat, Rouen Habitat…), tandis que 58 organismes gèrent moins de 3 000 logements.

Plusieurs options se présentent pour les plus petites structures : former une SAC avec d’autres opérateurs locaux et, notamment, les petites ESH ou SEM, ou rejoindre un office départemental. Ces derniers, lorsqu’ils sont les seuls intervenants dans un département, sont dispensés du seuil de 12 000 logements fixé par la loi. Toutefois, on observe une tendance à la formation de groupements inter-départementaux, voire régionaux. Enfin, dans les agglomérations plus urbaines, les obligations de la loi ELAN vont accélérer les regroupements à l’échelle des intercommunalités imposés par la loi Alur.

Du coté des ESH, la dispersion des organismes est moins importante, de nombreuses fusions ayant déjà eu lieu au cours des dernières années. La loi ELAN va avoir pour effet d’accélérer le mouvement. Certaines ESH pourraient en profiter pour se retirer de territoires au sein desquelles elles peinent à s’imposer et où elles ne trouvent plus d’intérêt.

Une carte des regroupements non finalisée pour le moment

Le regroupement des organismes HLM va modifier les relations partenariales établies entre les organismes et les collectivités locales. Il s’inscrit, en particulier, pour les grands groupes immobiliers dans un modèle d’organisation plutôt vertical et multi-territorial, où pourraient être mises en tension des logiques patrimoniales de groupe avec les logiques territoriales des collectivités.

Si, dans tous les territoires concernés par des regroupements, des négociations sont en cours, rien n’est encore officialisé. L’adoption de la loi est récente (sa publication attendant encore l’examen du Conseil constitutionnel), et beaucoup d’acteurs avancent encore masqués.

La nature du parc (type de logement, situation du bâti), la santé financière de l’organisme, la part de ménages bénéficiant de l’APL (donc concernés par la réduction obligatoire des loyers) constituent autant d’arguments pouvant faire pencher la balance d‘un côté ou d’un autre.

La question de la gouvernance future des opérateurs est aussi au cœur des grandes manoeuvres. De nombreux élus s’interrogent à ce sujet. N’est-il pas préférable pour leur office HLM de rejoindre une SA plutôt que de voir s’éloigner leur gouvernance territoriale en faveur du département ?

La loi a prévu que les organismes HLM puissent, de façon plus importante qu’ils ne le font aujourd’hui, diversifier leurs activités : construction et/ou vente d’équipements locaux d’intérêt général, prestations de services pour le compte de syndicats de copropriétaires, travaux d‘ingénierie…les collectivités locales pourraient être intéressées par ces options pour développer le carnet de commande de leur OPH par exemple.

Nécessité d’associer en amont les collectivités locales

Prenant acte de la grande dispersion des organismes sur le territoire national et de la présence de très petites entités, l’AdCF,  s’est montrée ouverte dans le cadre du débat parlementaire au principe de regroupement d’organismes afin d’en renforcer les capacités d’intervention en matière de construction, de réhabilitation et de gestion.

Elle a toutefois considéré que la réorganisation du tissu des organismes HLM doit permettre de mieux prendre en compte l’échelle d’élaboration des politiques locales pilotées par les intercommunalités et les accompagner dans leurs objectifs de production et de restructuration (cœur de ville par exemple, quartiers en difficultés...). Elle regrette que la réforme n’ait pas suffisamment intégré cette dimension. La fixation de seuils nationaux n’a guère de sens, même tempéré par les dérogations possibles (en référence au cadre départemental qui n’est guère plus adapté).

A ce titre, l’AdCF considère que les collectivités, en particulier les collectivités délégataires des aides à la pierre, doivent être étroitement associées aux futurs cadres d’intervention des regroupements d’organismes envisagés dans la loi, et notamment le plan stratégique de patrimoine de groupe et la CUS de groupe. Dans le cadre du débat parlementaire, autour de la question du seuil, l’AdCF, avec France urbaine, préconisait de donner aux CRHH une faculté de modulation pour tenir compte des spécificités locales.

Les effets des regroupements seront très différents d’un territoire à l’autre : ils pourront être salutaires là les acteurs sont aujourd’hui très dispersés. Ils seront plus délicats lorsque les décisions en matière de construction, de réhabilitation ou de vente seront opérées à un niveau supérieur, sans prise en compte des choix locaux. Dans certains territoires où les OPH n’atteindraient pas le seuil requis, les regroupements pourraient se traduire, pour les collectivités, par un pilotage politique plus distendu des organismes sur lesquels ils avaient une prise directe.

C’est pour répondre à cette diversité de situations que l’AdCF avait demandé un renforcement de la place des communautés et métropoles délégataires, afin que ces dernières disposent pleinement des instruments leur permettant de piloter les politiques de l’habitat  par « contrat ». Il faudra de fait être extrêmement attentif à la mise en œuvre de la loi ELAN et demander des correctifs en cas de dérive pour remettre les stratégies patrimoniales en cohérence avec  les politiques locales de l’habitat.

 

Chiffres clés

Le secteur du logement social compte 4,8 millions de logements en 2015 et 861 bailleurs (hors foyers-logements).

Au sein des quatre familles d’organismes HLM, les offices publics (OPH) et les acteurs privés (ESH) dominent largement, gérant respectivement de 47 % et 44 % du parc de logements sociaux.

 

 

24 % des organismes de logement social gèrent moins de 3 000 logements et 50 % moins de 6 000 logements. De fait, les obligations de regroupement de la loi ELAN vont profondément bouleverser l’organisation territoriale du secteur social.

 

 

 

Contact AdCF: c.delpech@adcf.asso.fr

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