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Quelle place pour l’intercommunalité dans les élections locales ? Les enseignements de 2008 et 2014

Comme lors des élections locales de 2008 et 2014, l’AdCF – Intercommunalités de France renouvelle son soutien à un programme de recherche sur les élections locales. Pour l’édition 2020, ce programme s’intitule le CREMI (Collectif de recherche sur les élections municipales et intercommunales), dont l’un des objectifs sera d’étudier la manière dont est évoquée l’intercommunalité et constituée en tant qu’enjeu. L’intérêt sera de comparer les enseignements avec ceux de 2008 et 2014 sur lesquels revient cet article.

Pour 2020, le réseau mobilisé est particulièrement important : 116 chercheuses et chercheurs distincts, répartis dans 14 grandes villes de France, seront chargés d’effectuer ce travail. Ils observeront, étudieront les médias locaux, les programmes des candidats et leurs affichages partisans, les attentes des citoyens, afin de voir – entre autres - comment l’intercommunalité est abordée. Dans ce deuxième épisode de cette rubrique « élections 2020 », il est proposé de revenir sur les conclusions qui s’étaient dégagées des deux dernières enquêtes.

Qualifiée comme « invitée discrète » à l’occasion des précédentes campagnes, l’intercommunalité a vocation à occuper davantage de place dans la période pré-électorale qui s’annonce, comme le laissent déjà présager de nombreux articles de la presse nationale et locale, et les déclarations explicites de certains candidats, qu’ils soient maires et présidents sortants ou challengers. 

En 2008, l’équipe de chercheurs placée sous la direction de Rémy Le Saout avait déterminé sans équivoque que l’intercommunalité était restée un parent pauvre de la campagne électorale. Malgré les sept années du mandat 2001-2008, durant lesquelles le « fait intercommunal » s’était largement développé (en termes de budgets, de projets, de généralisation de l’intercommunalité de laquelle 90 % des communes étaient parties prenantes), un accord tacite entre les candidats s’était noué afin d’éclipser l’intercommunalité du débat public et de municipaliser les enjeux. Bien que les thèmes du logement, des transports collectifs, de l’environnement, du développement économique et de l’emploi, notamment, avaient émergé lors de la campagne, ces thématiques éminemment intercommunales n’avaient pas été l’occasion de mettre en lumière les changements d’échelle dans la gouvernance locale, ainsi que la gestion intercommunale de ces politiques publiques.

La réalité intercommunale avait alors été occultée par des pratiques ou stratégies d’ « euphémisation ». Beaucoup y pensaient mais n’en parlaient pas. L’intercommunalité était encore en construction et présentée simplement comme une « coopérative » ou une agence de moyens techniques et financiers à destination des communes membres.  Elle faisait figure, dans certains cas, de thématique à part, présentée comme un enjeu parmi d’autres. Les élus intercommunaux étaient alors encore désignés de manière indirecte parmi les conseillers municipaux et par ces derniers. Il semblait alors logique que le déficit de légitimité et de redevabilité démocratiques conduisait inévitablement à une occultation de la dimension intercommunale des élections municipales. Elle était conçue comme un outil technique de mise en œuvre de projets municipaux. Comme l’écrivait alors Rémy Le Saout, « l’enjeu de la campagne reste avant tout la conquête de la mairie ».

L’AdCF avait alors anticipé ce risque d’intercommunalité « clandestine » dans son mensuel de février 2008 et constaté les techniques de « dépolitisation » de la question intercommunale. Les observations et analyses des chercheurs mobilisés dans le premier travail d’enquête allaient le confirmer quelques semaines plus tard aussi bien dans le dossier consacré en mai 2008 par le mensuel de l’AdCF que dans l’ouvrage collectif publié quelques mois plus tard aux Presses universitaires de Rennes.

Ces travaux furent joints aux analyses et propositions de l’AdCF pour faire évoluer les choses et trouver des modalités d’élection directe des élus communautaires compatibles avec le fonctionnement des intercommunalités. Le scrutin municipal « fléché » était alors l’option majoritairement portée par les élus. Devant le comité Balladur en 2008 et 2009, l’AdCF suggéra, à la suite de son Livre blanc de l’intercommunalité et de ses 40 propositions, de généraliser le fléchage en abaissant le plus possible le seuil démographique des communes où devait s’imposer le scrutin de liste. Mis en perspective par la loi RCT de décembre 2010 qui a mis en œuvre (en partie) les propositions du rapport Balladur, le scrutin fléché ne sera réellement organisé qu’à la veille des élections de 2014, avec la loi « Valls » du 17 mai 2013. 

Aménageant l’élection au suffrage universel direct des élus intercommunaux via un système de double liste dans les communes de plus de 1 000 habitants, ce scrutin était perçu comme un premier pas pour faire changer les choses et renforcer le débat démocratique « communautaire ». Les élections municipales devenaient également des élections intercommunales, et les citoyens pouvaient désormais avoir une influence directe sur l’intercommunalité. Couplé avec l’achèvement de la carte intercommunale et la généralisation des grandes compétences intercommunales, le système de fléchage des élus municipaux vers l’intercommunalité pouvait potentiellement permettre à l’intercommunalité de s’inviter au cœur du débat. Certains en avaient la certitude, d’autres exprimaient leurs doutes.

De manière très nette et assez décevante, comme l’ont montré les 19 chercheurs alors mobilisés sous la direction de Rémy Le Saout et Sébastien Vignon, la dimension municipale des débats et des programmes a largement occulté, en mars 2014, la question intercommunale, y compris au sein des grandes agglomérations où les politiques publiques intercommunales devenaient indissociables des enjeux et priorités des villes-centres. La mise entre parenthèses des questions propres aux « bassins de vie » et le déficit de « politisation » des enjeux intercommunaux ont conduit à la mise en exergue dans les campagnes de l’hyper-proximité et de thématiques purement municipales (sécurité, propreté, stationnement…). 

L’intercommunalité s’est invitée dans les élections mais est restée une « invitée discrète » en concluront les chercheurs et l’AdCF, à l’été 2014, dans le mensuel Intercommunalités, puis dans un nouvel ouvrage consacré au sujet paru aux éditions Berger Levrault. Une conférence de presse, fut alors organisée sur l’ouvrage collectif et filmée : (interventions des chercheurs à retrouver sur les enseignements généraux   et d’Apolline Prêtre sur le cas de Grenoble).

Le « fait intercommunal » est resté assez inaperçu du grand public et des profanes, la plupart des électeurs s’étant rendus aux urnes sans savoir qu’ils devraient élire élus municipaux et élus intercommunaux. Beaucoup s’étaient alors étonnés de découvrir deux listes sur les bulletins de vote. Comme l’ont affirmé Rémy Le Saout et Sébastien Vignon, « l’introduction du scrutin fléché n’a finalement pas modifié l’économie générale des campagnes », « centrées sur des préoccupations municipales ». Du côté des médias, l’intercommunalité a surtout été présentée par le biais des luttes et batailles du « troisième tour », pour la conquête de la présidence des communautés, présentant l’intercommunalité comme un simple « trophée politique ».

Depuis 2014, l’intercommunalité a fait du chemin dans les esprits et les politiques territoriales. Les fusions de 2016-2017, la création des métropoles dans les plus grandes conurbations, les mutualisations et transferts de compétences ont conforté la visibilité des intercommunalités et leur développement, renforcé leur rôle capital dans la conduite des politiques publiques et structuré un « espace public » de délibération à l’échelle des bassins de vie. Toujours marquée par la culture du consensus ou du compromis, l’intercommunalité est néanmoins entrée dans le registre de la controverse et de l’âge politique. Les médias locaux s’en font beaucoup plus l’écho.

Quant à nos concitoyens, ils se sont progressivement familiarisés avec le fait intercommunal même si beaucoup reste à faire. Lors des élections municipales et intercommunales de mars 2020, le système du fléchage ne sera plus une nouveauté. 

Dès lors, il est fort à parier que la question intercommunale sera plus présente durant la campagne, notamment renforcée par la prégnance nouvelle de thématiques propres aux compétences intercommunales (mobilités, transition écologique, développement économique et emploi, etc.). Pour étudier ces questions, Rémi Lefebvre et Sébastien Vignon réunissent cette fois-ci autour d’eux un dispositif exceptionnel de 116 chercheurs répartis dans 14 grandes villes françaises, et chargés d’étudier les enjeux et alliances politiques, les formes de mobilisation pendant la campagne, et la manière dont l’intercommunalité sera abordée.

 

Contacts AdCF : n.portier@adcf.asso.fr & y.jacquet@adcf.asso.fr

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