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Institutions et pouvoirs locaux

Projet de loi d’affirmation des métropoles et de modernisation de l’action publique : la note de l’AdCF

En cette rentrée de septembre 2013, l’AdCF adresse à ses adhérents une note actualisée sur le projet de loi de modernisation de l’action publique et d’affirmation des métropoles à la veille de son examen en deuxième lecture par le Sénat. Enrichi par les députés de plusieurs dispositions concernant l’intercommunalité après l’adoption d’amendements défendus par Estelle Grelier, vice-présidente de l’AdCF, et plusieurs membres du groupe SRC, le texte est également marqué par les dispositions relatives à la création de la métropole du Grand Paris qui seront certainement au cœur des débats les plus animés de la deuxième lecture. Le texte devrait être débattu en séance publique au Sénat à partir du 2 octobre. Alors que les travaux des commissions ont repris au Palais du Luxembourg, l’AdCF a été auditionnée le 4 septembre par le sénateur Jean-Jacques Filleul (voir notre article suivant), rapporteur de la commission aménagement durable du territoire, sur plusieurs volets du texte (énergie, dépénalisation du stationnement, pôles d’équilibre et de coopération territoriale)

Parmi les dispositions importantes introduites ou modifiées par l’Assemblée nationale en première lecture on retiendra notamment la réintroduction au sein du premier volet législatif de certaines dispositions figurant dans le troisième projet de loi, dont le calendrier d’examen reste encore incertain. 

 
A la satisfaction de l’AdCF (cf. son document de position), les députés ont ainsi réintroduit :
 
- la création du Haut conseil des territoires,

- la création des schémas régionaux de l’intermodalité,

- l’élargissement du nombre de compétences optionnelles à choisir par les communautés de communes,

- la définition de l’intérêt communautaire par le conseil de communauté dans les communautés de communes (alignement sur le statut des CA et CU)


CTAP, chefs de file, schémas

Les députés ont élargi à l’ensemble des intercommunalités de plus de 30 000 habitants une représentation de plein droit au sein des futures conférences territoriales d’action publique (CTAP) dont ils ont profondément réécrit et renforcé les missions. A été clarifiée la portée des responsabilités des chefs de file et la vocation des conventions territoriales d’exercice des compétences (substituées aux « pactes de gouvernance »). La région a été replacée comme chef de file de l’aménagement numérique, le volet numérique des SRADT pouvant valoir schéma directeur numérique (SDTAN). Sur proposition de l’AdCF, les députés ont ainsi commencé à rationaliser le nombre de schémas régionaux et départementaux et programmé la remise d’un rapport à ce sujet.
A la demande de l’AdCF, les députés ont supprimé l’obligation pour les communautés de réaliser chaque année un rapport ventilant entre chaque commune les dépenses communautaires (obligation rarement respectée faute de pertinence voire de faisabilité). La possibilité, introduite par le Sénat, de faire porter des services communs par une commune a été réduite par les députés à des cas dérogatoires au principe général et limitée aux seules communautés urbaines et métropoles, déjà très intégrées. Dans tous les autres communautés, les services communs devraient ainsi être systématiquement communautaires, ce dont l’AdCF se félicite.
Par ailleurs, les députés ont largement réécrit les dispositions relatives aux pôles d’équilibre et de coopération territoriale, en prenant en compte plusieurs observations de l’AdCF (nécessité de cohérence avec les SCOT, maintien de la possibilité d’associer espaces urbains et ruraux, pilotage des pôles par les communautés…).


Métropoles

Sur le statut des métropoles de droit commun, les députés sont revenus à un principe de transformation automatique des communautés urbaines et d’agglomération concernées (au moins 400 000 habitants dans une aire urbaine de plus de 650 000 habitants ou comprenant le chef lieu de région) tout en ouvrant une possibilité de candidature à ce statut pour certaines agglomérations moins peuplées mais dotées de fonctions stratégiques et de compétences très intégrées. Les métropoles pourraient procéder à l’unification de la fiscalité directe, ainsi que de la DGF, à une majorité qualifiée des communes membres (et non plus l’unanimité comme dans les autres communautés). Après de longs débats, et sur amendement du groupe écologiste, le projet de loi fixe également le principe (à l’horizon 2020) d’une élection d’une partie des conseillers métropolitains au suffrage universel direct à l’échelle de la métropole.

Les articles relatifs au projet de métropole de Marseille ont été adoptés conformes par l’Assemblée nationale, ce qui supprime toute possibilité d’amendement en deuxième lecture, malgré les oppositions qui s’expriment localement. Les dispositions relatives à la collectivité à statut particulier que constituera la métropole de Lyon, plus consensuelles, n’ont été modifiées qu’à la marge.


Grand Paris : le sujet a priori le plus sensible de la rentrée

Le projet de loi de modernisation de l’action publique et d’affirmation des métropoles aura surtout été marqué durant l’été par le changement radical d’orientation opéré par le gouvernement au sujet de l’organisation territoriale de la métropole du Grand Paris. 
En place d'un projet de syndicat mixte Grand Paris métropole, confédérant de grandes intercommunalités, qui figurait dans le projet de loi initial (et qui correspondait à un schéma d’organisation proche de celui promu par l’AdCF depuis 2009), on se souvient que le gouvernement avait présenté un autre dispositif après la suppression sèche, par les sénateurs, des articles relatifs au Grand Paris. Comme nous l’indiquions dans nos dernières éditions de juillet, l’amendement gouvernemental (adopté sans modifications par les députés) réintroduit une métropole du Grand Paris sous la forme d’un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre à statut particulier, proche dans ses modalités de fonctionnement du statut proposé pour organiser la métropole de Marseille, assorti de compétences affirmées en matière de logement et de climat-énergie.

Sans être explicite sur ses attributions fiscales et financières, renvoyées à une ordonnance, ce statut de métropole "intégrée" a vocation à se substituer aux intercommunalités existantes inscrites dans son périmètre. A minima, celle-ci couvrirait l’ensemble des communes des départements de première couronne (75,92, 93, 94) mais pourrait s’étendre par la suite par adhésion de communes ou communautés de deuxième couronne, sous réserve de respecter le principe de continuité territoriale. Assimilable à une communauté, la métropole du Grand Paris imposerait la dissolution-fusion des 19 communautés existantes et l’intégration des communes aujourd’hui isolées (voir la carte de l'agence d'urbanisme de la Région d'Île-de-France, l'IAU).
A l’instar de ce qui est prévu pour la métropole de Marseille, des « territoires » d’au moins 300 000 habitants seraient définis au sein de la métropole, le cas échéant à l’échelle des intercommunalités existantes (cf. Plaine commune, Grand Paris Seine Ouest, Est ensemble…) et feraient office de cadres déconcentrés de l’action de la métropole, sous le pilotage de conseils de territoires dont les présidents seraient de droit vice-présidents de la métropole. Ces conseils de territoires n’auraient pas de personnalité juridique ni d’autonomie financière. Le conseil de la métropole comprendrait a minima un représentant par commune, et un représentant supplémentaire par tranche de 30 000 habitants. La Ville de Paris détiendrait quant à elle un quart des membres du conseil (soit une légère sous-représentation par rapport à son poids démographique au sein de la métropole si celle-ci se limite aux communes de la première couronne).
Durant les débats de l’Assemblée nationale puis dans les jours qui ont suivi, les membres de l’opposition, du groupe communiste ainsi que nombre d’élus locaux ont vivement réagi à l’introduction, par voie d’amendement, de ce statut dénoncé par eux comme « technocratique ». N’ayant pas fait l’objet de concertation préalable, ce nouveau statut suscite la perplexité de nombre d’acteurs publics franciliens qui défendaient peu ou prou le scénario initial, à savoir la constitution de grandes intercommunalités en première couronne et leur confédération via un syndicat mixte doté de compétences stratégiques en matière de logement et d’énergie. En revanche, d’autres acteurs, notamment de la majorité, se sont félicités du volontarisme gouvernemental et du choix de ne pas en rester au statu quo. De fait, la suppression des articles initiaux par le Sénat a eu pour effet de susciter un électrochoc et un changement de cap (voir notre article précédent du 12 juillet). Le projet initial avait été critiqué par les sénateurs en raison de sa complexité et de la strate supplémentaire qu’il rajoutait au « mille-feuille » territorial francilien (communes, communautés, syndicat mixte métropolitain, conseils généraux, région). Le gouvernement a ainsi opté pour un « plan B » qui organise la métropole mais sans ajouter de niveau institutionnel dans la mesure où celle-ci se substituerait aux intercommunalités (les « territoires » n’étant que des cadres déconcentrés).
Sans préjuger des choix qu’opéreront les parlementaires en seconde lecture, les débats de la rentrée seront fortement marqués par l’organisation du Grand Paris et le projet de métropole. Nombre d’élus locaux souhaiteraient un retour à un projet plus proche de la première version du texte. D’autres considèrent désormais difficile, au vu du volontarisme affiché par le groupe majoritaire de l’Assemblée nationale en première lecture, de revenir sur le caractère « intégré » de la future métropole du Grand Paris et son statut d’EPCI à fiscalité propre. Il est néanmoins probable – et souhaitable - que soient apportées certaines modifications au texte, conçu dans une certaine urgence et encore marqué par des zones d’ombre. L’analyse attentive du projet de statut adopté par l’Assemblée nationale révèle en effet de nombreuses difficultés de mise en œuvre. Outre les problèmes politiques de fond que soulève le projet (dissolutions des intercommunalités, maintien des conseils généraux à l’intérieur de la métropole…), des réponses précises devront être apportées sur les questions financières et fiscales, les modalités de transfert de plusieurs milliers d’agents à la métropole avant éventuelle déconcentration, la gouvernance future d’une communauté de 124 communes (voire davantage à l’avenir), l’articulation de ses compétences avec les grands syndicats techniques et la région Ile-de-France.

L’AdCF réunira ses adhérents franciliens le 19 septembre pour faire des propositions d’amélioration du texte lors de la deuxième lecture. Elle travaille techniquement, en liaison avec ses partenaires (syndicat Paris métropole, Ville de Paris, ADGCF…), à proposer des solutions pour préserver les acquis réels de l’intercommunalité, renforcer les futurs « territoires » en leur donnant la possibilité de se doter d’une personnalité juridique autonome, de compétences et moyens propres, dans une logique de métropole polycentrique et décentralisée. L’AdCF plaide pour la constitution d’une métropole centrée sur les compétences stratégiques (logement, attractivité économique internationale, mobilités, grands réseaux et aménagements urbains…) mais doute de l’intérêt de lui confier l’ensemble des compétences de proximité aujourd’hui exercées par les intercommunalités (collecte des déchets, voiries, équipements culturels, piscines, politique de la ville…). Pour l’efficacité même de la future métropole, il est en effet nécessaire de préserver un bon fonctionnement de la subsidiarité et veiller à la construction « ascendante » de la nouvelle institution, sans décourager tous les acteurs qui font vivre l’intercommunalité en Ile-de-France au quotidien et portent de véritables projets de territoire, dans le cadre notamment des contrats de développement territorial (CDT) initiés en lien avec le nouveau projet de transport porté par la société du Grand Paris. Il serait dommageable que les promoteurs les plus actifs de la coopération intercommunale se retrouvent en Île-de-France les victimes collatérales de la nouvelle organisation.
 
 
Contacts AdCF : n.portier@adcf.asso.fr & f.boulay@adcf.asso.fr & a.oksanen@adcf.asso.fr

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