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Santé et action sociale

Prélèvements obligatoires et dépenses publiques Mieux connaître les spécificités françaises

L’actuelle crise sociale et territoriale déclenchée par le mouvement des « gilets jaunes » réinterroge le poids très élevé des impôts et cotisations sociales par rapport à notre richesse nationale (PIB) ; l’OCDE venant de classer la France en tête du palmarès des niveaux de prélèvements obligatoires. Le « Grenelle de la fiscalité » annoncé par le Premier ministre le 5 décembre sera l'occasion d’établir une radioscopie plus précise de la nature et de l’affectation de nos prélèvements obligatoires. L’AdCF avait réalisé au début de l’année 2018 un questions-réponses sur ce sujet qui met en évidence le poids spécifiquement élevé des cotisations sociales et de nos dépenses de protection sociale (retraites, santé, famille…) par rapport aux autres pays. Nous publions à nouveau ce questions-réponses qui sera actualisé prochainement.

Quel est le poids des dépenses publiques en France ?

En 2018, le pourcentage de la richesse nationale (PIB) qui est consacré aux différentes dépenses publiques est en France particulièrement élevé. Il est de 57% soit l’un des taux les plus élevés du monde, supérieur désormais aux Etats scandinaves (sauf Danemark) connus pour leur taux de dépenses publiques important.

 

De quoi est composée cette dépense publique ?

Elle est très composite et souvent mal comprise. Ce que l’on appelle la dépense publique est aujourd’hui bien supérieure au « train de vie » de l’Etat (même en comprenant les collectivités). La majeure partie relève de la protection sociale. Il faudrait mieux parler du train de vie de la Nation en évoquant la dépense publique et sociale. Les dépenses des administrations publiques stricto sensu (hors protection sociale) représentaient en 2015 seulement 22,3% du PIB.

 

Combien pèse la protection sociale ?

A travers ses différentes branches (assurance vieillesse, santé, famille, chômage...), la protection sociale représente des dépenses qui s’élevaient selon l’INSEE, en 2015, à 737 milliards d’euros, dont 690 milliards consacrés aux seules prestations. Cela représentait 32,2% du PIB, avec une dynamique supérieure au PIB même si le taux de progression est un peu moins soutenu. Pour comparer des systèmes de protection différents, l’institution statistique de l’Union européenne Eurostat réintroduit dans ses analyses quelques autres données. La France a les dépenses de protection sociale les plus élevées avec 34,3% du PIB en 2015. Ces périmètres pris en compte par l’INSEE et Eurostat sont plus larges que le seul périmètre des administrations de sécurité sociale (ASSO) au sens de la comptabilité publique ; c’est-à-dire les caisses de protection sociale. Certaines dépenses d’intervention, allocations ou prestations relèvent des services de l’Etat voire des collectivités.

Tout confondu, notre protection sociale explique pour une large part l’écart de notre ratio de dépenses publiques avec les autres pays occidentaux. Dans plusieurs de ces pays, notamment anglo-saxons, une partie des couvertures est privée. Il en est ainsi en matière de santé mais aussi de couverture retraite à travers les complémentaires privées. Les comparaisons n’ont donc de sens que si l’on compare ce qui est comparable.

 

Quelles sont les principales dépenses de protection sociale ?

Parmi les risques sociaux, les risques vieillesse-survie (notamment les pensions de retraites) représentaient 313 milliards d’euros en 2015. La Santé représentait le second poste avec 241 milliards d’euros. Les 20% restants des dépenses de protection sociale se répartissent entre les risques maternité-famille, emploi, pauvreté-exclusion sociale et logement.

On notera que les retraites sont en fait davantage des « revenus différés » que des dépenses « sociales ». Les pensionnés ont cotisé durant leur vie active. Leur retraite est pour eux un droit, une sorte d’épargne. L’intégration des retraites dans les dépenses publiques pose de fait un problème majeur pour comparer les systèmes occidentaux. Le poids des pensions est supérieur (environ 14% du PIB, contre 8 à 11% chez nos voisins) car les Français ont une espérance de vie élevée, sont souvent partis à la retraite plus tôt que nos voisins européens et ont un meilleur taux de remplacement (60% en moyenne contre 54% en Allemagne, 37% au Royaume Uni). Le taux d’activité féminin, assez élevé en France, explique aussi le nombre important de pensions.

 

Dans quels autres domaines la France dépense-t-elle le plus ? 

Au-delà des dépenses de protection sociale, la France a des dépenses plus élevées que la moyenne de la zone euro en matière de Défense. Selon Eurostat, elle investit davantage dans le logement et les équipements collectifs (1,9% du PIB contre 0,8% en moyenne, même si les périmètres pris en compte semblent différents car les routes sont intégrées dans cette catégorie en France mais placées ailleurs chez nos voisins), un peu plus dans la santé (+ 0,9%) et l’éducation (+1,1%), légèrement plus dans les loisirs et la culture, l’environnement. Elle dépense en revanche moins dans l’administration générale (- 0,9%) et les affaires économiques (les routes figurent il est vrai dans cette catégorie dans plusieurs pays).

Les écarts sont ainsi assez faibles en dehors de la protection sociale. De surcroît, la France ne présente jamais le niveau de dépense le plus élevé de la zone euro dans les autres domaines.

Si l’on veut considérer que nos dépenses publiques sont trop élevées en pourcentage de notre richesse collective (PIB) – ce qui est un élément actuel du débat public et le diagnostic du gouvernement – il est néanmoins impossible de faire l’impasse sur ce qui fait l’essentiel de la différence : notre protection sociale qui repose sur un financement public plus important.

 

Quelle est la part des collectivités dans les dépenses publiques ?

Cette part a évolué avec la décentralisation mais par paliers, avec les vagues de transferts de compétences, et de manière assez modérée. En comptabilité publique, les collectivités et leurs groupements (intercommunalités...) sont regroupés avec d’autres établissements publics (chambres consulaires, bailleurs sociaux...) dans la catégorie générique d’administrations publiques locales (APUL). Les collectivités en représentent l’essentiel (86%) mais il est important de bien dissocier les deux notions.

Les dépenses des APUL représentaient, en 2016, 11,1% du PIB. Elles étaient de 8,2% en 1981. Les rapports officiels évaluent à environ 2% de PIB les charges liées aux transferts de compétences de l’Etat ou aux responsabilités nouvelles (financement du RMI-RSA) qui n’existaient pas en 1981. Cette évaluation des charges transférées est néanmoins critiquée pour son caractère minimaliste ; en raison du sous-financement chronique par l’Etat des compétences qu’il a transférées.

En tout état de cause, au terme de 35 ans de décentralisation, la croissance de la part des dépenses publiques locales dans le PIB (hors transferts) se situe autour de 1%. Durant certaines périodes, la progression a été plus rapide que le PIB. En d’autres phases, cette progression s’est avérée inférieure (comme depuis 2014).

 

Quelle a été la progression des dépenses publiques locales depuis vingt ans ?

Si l’on présente la progression des dépenses locales en base 100 ou en taux d’évolution, les bonds sont spectaculaires puisqu’elles partaient d’un niveau assez faible. Les transferts financiers de la décentralisation ont représenté un saut important. En 1993, les dépenses des administrations publiques locales (APUL) étaient, selon l’INSEE, de 100 milliards d’euros. Elles sont passées à 231 milliards en 2016 selon la Banque postale, soit un accroissement de 231%. Dans le même temps, les dépenses de l’Etat sont passées de 300 milliards d’euros à 455 milliards. La progression n’est que de 51%. Mais en comparant en valeur absolue, les progressions sont du même ordre de grandeur. Surtout, l’Etat a transféré certaines de ses charges aux collectivités sur cette période.

Mais compte tenu de la croissance et de l’inflation, il est important de rapporter ces évolutions des dépenses de l’Etat et des collectivités à la richesse nationale. Le PIB a en effet progressé de 95% entre 1993 et 2015. Notre richesse nationale (évaluée en « flux ») a donc presque doublé, malgré la récession de 2008-2009.

L’idée que notre pays est en « crise » depuis plusieurs décennies doit donc être quelque peu relativisée. La création de richesses que mesure le PIB montre, sur vingt ans, la poursuite de la prospérité. La progression est encore plus nette lorsque l’on regarde la valeur du patrimoine des acteurs publics et privés. En « stock » (la valeur du patrimoine nette des emprunts associés), la richesse nationale a très fortement progressé en raison de la forte valorisation des actifs immobiliers et fonciers.  

Depuis les débuts de la décentralisation, il est frappant de constater la relative stabilité, sur le long terme, du poids des dépenses publiques cumulées de l’Etat et des collectivités par rapport au PIB. Ceci confirme que c’est, pour l’essentiel, la protection sociale qui est à la source de la progression des dépenses publiques.

Etat et collectivités sont de plus en plus tenus de maîtriser l’évolution de leurs dépenses pour absorber la croissance structurelle (et supérieure au PIB) des dépenses de protection sociale. Sur le seul périmètre Etat + collectivités, le pourcentage des dépenses publiques par rapport au PIB est en France du même ordre de grandeur que nos partenaires européens. Il est en outre globalement stable.

 

Comment les collectivités financent-elles leurs dépenses ?

Les recettes des collectivités et la nature de leurs dépenses mériteraient d’être analysées plus en profondeur car elles sont très diverses et se sont différenciées d’un niveau institutionnel à l’autre depuis les années 2000. Les régions sont essentiellement des « financeurs ». Elles disposent de recettes fiscales mais sur lesquelles elles n’ont plus de pouvoir de taux ou quasiment (CVAE, fraction de la TICPE sur l’essence...). Elles devaient également une part importante de leurs budgets sous forme de dotations jusqu’au remplacement récent de ces dernières par une fraction de TVA.

Elles sont maîtres d’ouvrage des lycées mais investissent peu de manière directe. Elles co-financent en revanche nombre de projets locaux. Elles financent également la SNCF sur leurs compétences transport régional (TER).

Les départements ont une structure budgétaire marquée par de très importantes dépenses d’intervention (les grandes allocations obligatoires : APA, APH, RSA...) financées par des transferts de fiscalité nationale. Cette fiscalité nationale décentralisée figure d’ailleurs toujours dans les « concours de l’Etat » mentionnés dans les lois de finances. Elle repose pour l’essentiel sur la TICPE (essence), les taxes sur les conventions d’assurance (TSCA)... Les départements ont également des ressources fiscales propres à travers une fraction de la taxe foncière et des droits de mutation à titre onéreux (DMTO).Les départements sont maîtres d’ouvrage et gestionnaires d’un important linéaire routier et des collèges. Ils investissent proportionnellement davantage que les régions sur des compétences propres. Ils co-financent également les projets locaux mais dans une proportion qui diminue rapidement depuis 2013.

Le « bloc communal » (communes et intercommunalités) représente la majeure partie des dépenses publiques locales, aussi bien en investissement qu’en fonctionnement. La majeure partie des agents publics territoriaux relèvent du « bloc local » car l’essentiel des services publics locaux sont gérés au plus près du terrain. Notamment des services très intensifs en main d’œuvre. Les réformes fiscales successives ont concentré l’essentiel des recettes fiscales liées aux valeurs locatives foncières au sein du « bloc local ».

Seuls les départements en préservent une quotité avec leur part de taxe sur le foncier bâti. La taxe d’habitation revient exclusivement au bloc local ainsi que la cotisation foncière des entreprises (CFE). La majeure partie de la taxe foncière sur les propriétés bâties lui revient. Ainsi que l’exclusivité de la taxe foncière sur les propriétés non-bâties. Le bloc local bénéficie également de ressources fiscales liées directement à certains services publics comme la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM) ou le versement transports pour financer les transports urbains (en dehors de l’exception du syndicat mixte régional en Ile-de-France : le STIF).

Le bloc local bénéficie également de nombreuses recettes fiscales de plus faible rendement, comme la taxe sur les surfaces commerciales (TASCOM), une petite fraction des DMTO, la taxe sur les consommations finales d’électricité... Les services d’eau et d’assainissement sont financés par les redevances (la facture d’eau).

L’ensemble de ces taxes et redevances sont les ressources propres des communes et communautés, auxquelles s’ajoutent certains tarifs appliqués à des services publics locaux (cantines scolaires...), au produit des amendes de police...

D’autres recettes, qui n’entrent pas dans le périmètre des ressources propres, sont liées aux dotations de l’Etat et aux compensations de fiscalité. Lorsque des impôts sont supprimés ou allégés par l’Etat, les compensations interviennent sous forme de dotations. Elles sont parfois indexées au début mais sont progressivement gelées puis réduites. Ces compensations ne doivent pas être confondues avec les dégrèvements (dans lesquels l’Etat se substitue au contribuable) qui demeurent évolutifs avec l’assiette fiscale.

 

Le « bloc local » reçoit-il d’autres ressources autres que les dotations et ses ressources propres ?

Oui et c’est très important de le préciser. C’est particulièrement le cas en matière d’investissement, car les communes et intercommunalités reçoivent de nombreux concours extérieurs pour financer leurs projets. On sait que les collectivités portent l’essentiel des investissements publics (environ 70% hors Défense et hors dépenses de recherche). Elles sont également à l’origine de l’essentiel de la commande publique.

Dans ces investissements et cette commande publique des seules collectivités, le « bloc local » en assume l’essentiel (de l’ordre de 80%) en tant que maître d’ouvrage et autorité adjudicatrice. Communes et intercommunalités sont néanmoins aidées par les co-financements significatifs de partenaires extérieurs. Les concours budgétaires proviennent de nombreux organismes dépendant de l’Etat (ministères, agences nationales...) mais aussi de la protection sociale, à travers les aides de la CAF par exemple, mais aussi de la CNAV, de la MSA...

Il n’est pas toujours facile de « neutraliser » les risques de « double-comptes » liés à ces flux financiers entre niveaux et types d’administrations. Les régions gèrent désormais directement les fonds structurels européens. Ces programmes apparaissent dans leurs dépenses mais peuvent aussi être retracés dans celles des communes et communautés.

Lorsque les caisses de protection sociale apportent leurs concours aux projets locaux (crèches par exemple), la dépense finale est-elle imputée à la protection sociale ou au secteur public local ? Des précisions méthodologiques doivent être apportées sur ce point.

Contact AdCF : n.portier@adcf.asso.fr

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